Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także: "GINB" lub "organem II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r, poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani R. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.
W dniu 3 września 2019 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek R. K. (dalej także "skarżąca") o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwulokalowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz czterema zbiornikami bezodpływowymi na ścieki przy ul. [...] w [...], gmina [...], dz. nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...].
Decyzją z [...] października 2019 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w całości wskazując na brak przymiotu strony wnioskodawczyni.
Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyła R. K. Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. GINB wyjaśnił, że organ wojewódzki błędnie przyjął brak statusu strony R. K.. Organ II instancji zauważył, że z projektu budowlanego nie wynika wprost, by ściana budynku zaprojektowana w odległości 3 m od granicy z działką należącą do R. K. o nr [...] była ścianą oddzielenia pożarowego. Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej także "rozporządzenie") odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), nie powinna być mniejsza niż 8 m (dla budynków o kategorii zagrożenia ludzi ZL).
Zaprojektowanie ściany przedmiotowego budynku w odległości 3 m od granicy działki powoduje, że w przypadku, gdyby właściciele działki o nr [...] chcieli realizować w jego sąsiedztwie budynek na własnej działce musieliby usytuować go w odległości większej niż wynikające z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, by zachować 8-metrową odległość między budynkami. Z uwagi na powyższe należało zatem uznać właścicieli działki nr [...] za strony postępowania, gdyż zaprojektowany budynek może wprowadzać potencjalne ograniczenia w zagospodarowania należącej do nich działki.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...].
Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła R. K..
GINB decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak[...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] maja 2020 r.
Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...]), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.
GINB zauważył, że inwestorzy - J. Z. i M. I. - złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane. Wobec tego w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporne budynki, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...]z [...] lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]a w zakresie obejmującym działki położone w [...], przy ul. [...] i oznaczone nr geod. 22/1, 22/2, 25, 26 (pow. Opracowania 11,62 ha) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 38,poz. 961 – dalej także "plan miejscowy"), zmienionej uchwałą nr LV/410/2006 Rady Miejskiej w [...]u z 18 kwietnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 9 czerwca 2006 r., Nr 91 poz. 2263).
Analiza załącznika graficznego do ww. planu miejscowego wykazała, że działka inwestycyjna nr ewid. [...], położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem Mj. Stosownie do treści § 4 ust. 1 ww. planu miejscowego, teren oznaczony symbolem Mj przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą.
W ocenie GINB sporne przedsięwzięcie nie uchybia zatem, a tym bardziej nie uchybia w stopniu rażącym, ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.
Ponadto zdaniem organu II instancji, analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący pozostałe ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do powierzchni zabudowy (dopuszczalna - maksymalnie 40%; projektowana -13,8% - zob. proj. bud. Tom I, Opis do projektu zagospodarowania działki o nr ew. [...] położonej w [...]ie, 5 zestawienie powierzchni, str. 18), co do powierzchni terenu biologicznie czynnego (wymagana - minimum 30%; projektowana - 70,5 % - zob. proj. bud. Tom I, Opis do projektu zagospodarowania działki o nr ew. [...] położonej w [...]ie, 5 zestawienie powierzchni, str. 18), co do wysokości zabudowy (dopuszczalna - li kondygnacje w tym poddasze użytkowe, nie więcej niż 9 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu; projektowana - I kondygnacje w tym poddasze użytkowe, wysokość 7,88 m - zob. proj. bud.
Tom II, Przekrój A-A, rys. nr 7 str. 34, Tom III Przekrój A-A, rys. 7, str. 34), co do poziomu posadowienia parteru budynku (maksymalnie - nie wyższy niż 0,5 m nad terenem; projektowany - poniżej 0,5 m nad teren - zob. proj. bud. Tom 1Tom II, Przekrój A-A, str. 34, Tom III Przekrój A-A, rys. 7, str. 34), co do geometrii dachu (wymagane - dachy pochyłe, wielospadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci 35° - 45°; projektowane - dachy dwuspadowe, symetryczne o kącie nachylenia połaci 45° - zob. proj. bud. Tom II, Przekrój A-A, rys. nr 6, str. 33, rys. nr 7, str. 34, Tom III Przekrój A-A, rys. nr 6, str. 33, rys. 7, str. 34).
Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej niezgodności spornej inwestycji z zapisami planu miejscowego planu w zakresie nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy, organ II instancji wskazał, że w myśl § 10 ww. planu miejscowego dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Mj ustala się zachowanie nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy zgodnie z § 4, pkt 2 c, d niniejszej uchwały oraz załącznikiem graficznym nr 1 do niej. Stosownie do treści § 4 pkt 2 lit. c) ww. planu miejscowego, dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Mj ustala się obowiązujące linie zabudowy - 6 m od granicy działki zgodnie z rysunkiem planu (załącznik nr 1). Zgodnie natomiast z § 4 pkt 2 lit. d) ww. planu miejscowego, dla terenu Mj ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy - 6 m od granicy działki zgodnie z rysunkiem planu (załącznik nr 1).
Jak natomiast wynika ze znajdującej się w projekcie budowlanym kopii załącznika graficznego do ww. planu miejscowego (zob. proj. bud. Tom I, str.
5) oraz ze znajdującej się w aktach organu stopnia powiatowego kopii załącznika graficznego do ww. planu miejscowego w powiększeniu (zob. akta Starosty [...] str. 19 i 20) obowiązująca linia zabudowy dla terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...] wynosi 10 m. Również z wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy i Miasta [...] (ww. swarzedz.e-mapa.net) znajdującego się w aktach organu wojewódzkiego wynika, że obowiązująca linia zabudowy dla terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...] wynosi 10 m (zob. akta Wojewody [...] str. 14).
Tym samym GINB stwierdził, że część tekstowa i część graficzna planu miejscowego są sprzeczne w zakresie obowiązującej linii zabudowy na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...]. Przepisy ww. planu miejscowego nie zawierają jednak definicji nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy. Brak jej również w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Organ II instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, iż przy pomocy linii zabudowy w planie miejscowym określa się granice, których zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). Innymi słowy nieprzekraczalna linia zabudowy to linia wyznaczona w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, która wyznacza miejsce, za którym nie wolno postawić planowanego budynku, nie ma jednak znaczenia w jakiej odległości od tej linii się on znajdzie. Linia ta wyznacza obszar, poza którym nie można wznosić budynków. Natomiast obowiązująca linia zabudowy to linia, która wyznacza miejsce, w którym planowany budynek musi przylegać do tej linii frontową ścianą, tzn. miejsce w którym wznoszony budynek musi się rozpocząć.
Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne zostały zaplanowane w odległości 10 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (zob. proj. bud. Tom I, Projekt zagospodarowania działki [...], str. 19).
W konsekwencji GINB stwierdził, że ww. sporna inwestycja nie narusza, a tym bardziej nie narusza w sposób rażący ustaleń ww. planu miejscowego co do nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Jeśli zaś chodzi o kwestię zgodności spornej inwestycji z obowiązującą linią zabudowy organ II instancji zauważył, że sporna inwestycja spełnia wymagania wynikające z załącznika graficznego do ww. planu miejscowego, zgodnie z którym obowiązująca linia zabudowy dla działki inwestycyjnej nr ewid. [...] wynosi 10 m od granicy działki nr ewid. [...], nie spełnia natomiast wymagań w tym zakresie wynikających z części tekstowej ww. planu miejscowego, zgodnie z którą obowiązująca linia zabudowy wynosi 6 m.
W ocenie organu II instancji, mając na uwadze powyższą rozbieżność między częścią tekstową a częścią graficzną ww. planu miejscowego w zakresie obowiązującej linii zabudowy jak również fakt, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała rozbieżność w zakresie zachowania obowiązującej linii zabudowy na działkach sąsiednich (budynki istniejące na sąsiedniej działce nr ewid. [...] usytuowane są w odległości ok. 10 m od granicy działki nr ewid. [...], podczas gdy budynek istniejący na sąsiedniej działce nr ewid. [...] usytuowany jest w odległości ok. 6 m od granicy działki nr ewid. [...]), nie można uznać, że sporna inwestycja narusza w sposób rażący ustalenia ww. planu miejscowego w zakresie obowiązującej linii zabudowy.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W powyższym przypadku, w ocenie GINB nie sposób mówić o jasnej i precyzyjnej wykładni przepisu ww. planu miejscowego, w sytuacji gdy część tekstowa oraz część graficzna ww. planu miejscowego w odmienny sposób określają obowiązującą linię zabudowy na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...]. W związku z tym nie można zarzucić, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, narusza, a tym bardziej w sposób rażący zapisy ww. planu miejscowego w zakresie obowiązującej linii zabudowy. W rezultacie tego nie narusza też rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm. – wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy.
Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny nr 1 został zaprojektowany ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] (w ścianie przewidziano 2 luksfery), oraz w odległości 10 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...], w odległości 17,06 m od granicy działki nr ewid. [...] (zob. proj. bud. Tom I, Projekt zagospodarowania działki nr [...], rys. nr 1, str. 19, proj. bud. Tom II Rzut parteru, rys. nr 2, str. 29).
Sporny budynek mieszkalny jednorodzinny nr 2 został zaprojektowany ścianami z oknami i drzwiami w odległości 17,06 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 10 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy działki nr ewid. [...] (w ścianie przewidziano 2 luksfery) (zob. proj. bud. Tom I, Projekt zagospodarowania działki nr [...], rys. nr 1, str. 19, proj. bud. Tom III Rzut parteru, rys. nr 2, str. 29).
W związku z powyższym GINB uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Analiza projektu zagospodarowania terenu doprowadziła organ II instancji do wniosku, że kontrolowana decyzja organu powiatowego nie narusza także rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a), § 23 ust. 1 pkt 2 oraz § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Z kolei w odniesieniu do zarzutu skarżącej, że "w decyzji Wojewody brak jest rozważań na temat skutków wynikających z naruszenia warunków technicznych wynikających z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (...) w decyzji nie wzięto pod uwagę skutków gospodarczych i społecznych. Nie wzięto pod uwagę tego, że takie usytuowanie budynku, powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych. Obiekt stwarza zagrożenie pożarowe dla otoczenia, gdyż nie zaprojektowano w nim ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Tym samym w przypadku pożaru zwiększa rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia i życia ich mieszkańców", organ wyjaśnił, że stosownie do treści § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL (budynki mieszkalne) nie powinna być mniejsza niż 8 m.
Z treści cytowanego powyżej § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych wynika, że wskazana w nim odległość nie ma zastosowania, jeżeli ściana jednego z budynków jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.
Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek nr 1 został zaprojektowany w odległości ok. 13,0 m od budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr ewid. [...], zaś sporny budynek nr 2 został zaprojektowany w odległości ok. 6,0 m od budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z treścią § 232 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Stosownie do § 232 ust. 2 ww. rozporządzenia, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów, o których mowa w ust. 1, nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, a w stropie oddzielenia przeciwpożarowego - 0,5% powierzchni stropu.
W myśl § 232 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, klasa odporności ogniowej elementów oddzielania przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych powinna być nie mniejsza niż REI 60 dla budynków o klasie odporności pożarowej "D" i "E". Stosownie natomiast do treści § 235 ww. rozporządzenia, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany (ust. 1). Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 (ust. 2). W budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (ust. 3).
W świetle powyższego GINB wskazał, że ustalenie czy ściana projektowanego budynku od strony działki nr ewid. [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy administracji architektoniczno-budowlanej w aktualnym stanie prawnym nie są uprawnione. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant. Skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, to tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym.
W ocenie GINB nie można zatem stwierdzić, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Organ II instancji nie dopatrzył się również innych wad kwalifikowanych decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Z takim rozstrzygnięciem GINB nie zgodziła się R. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze podnosi, że w inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. na działce budowlanej nr ewid. [...] budynek mieszkalny nr 2 został ulokowany 3 m od granicy działki o numerze ewid. [...]. Takie usytuowanie budynku nie spełnia wymagań wynikających z treści § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie.
Skarżąca wskazuje, że zgodnie z treścią § 271 ust 1 ww. rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65 % klasę odporności ogniowej (E), nie powinny być dla budynku ZL mniejsze niż 8 m. Pomiędzy budynkiem nr 2 realizowanej inwestycji, a budynkiem mieszkalnym na działce [...] odległość wynosi 6 m.
Ponadto skarżąca powołuje się na wymagania stawiane ścianom i stropom stanowiącym elementy oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 i § 235 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Jej zdaniem, budynki w inwestycji realizowanej na działce nr [...] nie spełniają wymagań technicznych określonych w § 232 ust. 1 ww. rozporządzenia ponieważ ściany zostały ocieplone styropianem, który jest materiałem palnym. Dla konstrukcji dachu omawianych budynków, wykonanej z drewna i rozprzestrzeniającej ogień, nie wyprowadzono natomiast ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0.3 m, jak również nie zastosowano wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej RE I 60 bezpośrednio pod pokryciem, ograniczającej rozprzestrzenianie się ognia. Nie zostały zatem spełnione warunki pozwalające na zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami na ww. działkach do odległości mniejszej niż 8 m.
Skarżąca wskazuje, że Wojewoda Wielopolski w decyzji z [...] maja 2020 r. stwierdził, że w odniesieniu do budynku nr 2 usytuowanego 3 m od granicy z dz. nr [...] odległość określona w § 271 rozporządzenia nie została zachowana - odległość między budynkami wynosi bowiem 6 m z uwagi na usytuowanie na dz. nr [...] budynku mieszkalnego również w odległości 3 m od granicy działki. Według stwierdzeń Wojewody, w projekcie nie zawarto informacji o zastosowaniu materiałów o podwyższonej klasie odporności ogniowej, zatem wobec powyższego nie można przyjąć, że budynek nr 2 zaprojektowano zgodnie z zachowaniem ww. przepisów techniczno-budowlanych.
Zdaniem skarżącej, przywołane konkluzje organu I instancji potwierdzają, że usytuowanie budynku nr 2 na działce [...]. nie spełnia wymagań odległości określonych w § 271 ww. rozporządzenia. Decyzja o inwestycji, która nie zapewnia bezpieczeństwa wskutek naruszenia przepisów przeciwpożarowych, w ocenie skarżącej powinna zostać uchylona lub naprawiona.
Skarżąca uważa, że w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykazała oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki przemawiające za eliminacją ww. decyzji z obrotu prawnego.
W skardze podniesiono również, że zaprojektowanie ściany spornego budynku w odległości 3 m od granicy działki powoduje, że w przypadku, gdyby właściciele działki o nr [...] chcieli realizować w jego sąsiedztwie budynek na własnej nieruchomości musieliby usytuować go w odległości większej niż wynikające z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, by zachować 8-metrową odległość między budynkami. Z uwagi na powyższe należy uznać właścicieli działki nr [...] za strony postępowania, gdyż zaprojektowany budynek może wprowadzać potencjalne ograniczenia w zagospodarowania należącej do nich działki. Podobnie w przypadku drugiego z zaprojektowanych budynków (o nr 2), usytuowany został w odległości 3 m od granicy z działką o nr [...]. W związku z powyższym analogicznie należało uznać za strony postępowania właścicieli tej działki.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji ponownie podkreślił, że skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, to tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju oświadczenie uprawnionych projektantów zostało złożone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane.
Należy na wstępie przypomnieć, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.).
Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1-7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne - art. 156 § 2 k.p.a. Jednocześnie w art. 157 § 2 k.p.a. uregulowane zostały przesłanki podmiotowe, albowiem zgodnie z tym przepisem, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
W literaturze i orzecznictwie zgodnie w kontekście tej normy prawnej przyjmuje się, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej, nie ulega wątpliwości, że niezależnie od kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego powinno nastąpić zgodnie z prawem, tj. przede wszystkim przy uwzględnieniu właściwego rozumienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako regulacji szczególnej do art. 28 k.p.a. Ten pierwszy przepis stanowi zaś, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Mając to na uwadze należy wskazać, że organ I instancji wszczynając na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. przyjął za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie wywieść można z tego faktu, że z projektu budowlanego nie wynika, aby ściana budynku zaprojektowanego w odległości 3 m od granicy z działką należącą do R. K. o nr [...] była ścianą oddzielenia pożarowego. To zaś, wobec treści § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powoduje, że w przypadku, gdyby skarżąca na działce o nr [...] chciała zrealizować budynek musiałaby usytuować go w odległości większej niż wynikające z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, by zachować 8-metrową odległość między budynkami. Jedynie ta okoliczność wprowadza więc potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do skarżącej działki.
Ze względu na powyższe, należy w tym miejscu podkreślić, że zasada ochrony interesów osób trzecich, wyrażona na gruncie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, podlega pewnym ograniczeniom wynikającym w szczególności z zakresu oddziaływania przepisów tej ustawy. Stosownie bowiem do ww. przepisu, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.
Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Tylko bowiem gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inne przepisy, np. z zakresu ochrony środowiska, czy prawa wodnego.
Oznacza to, że organ ma obowiązek zbadać okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyznaczając obszar oddziaływania obiektu biorąc pod uwagę m.in. konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w ww. przepisach. W sytuacji, gdy z ww. przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jej właściciel, użytkownik lub zarządca ma interes prawny w kwestionowaniu konkretnych rozwiązań projektowych.
Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji na nieruchomość podmiotu, który domaga się kontroli jej zgodności z prawem.
W tak zarysowanym stanie prawnym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zobowiązany jest stwierdzić, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., zainicjowanego wnioskiem R. K., przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinny być te kwestie związane z kontrolowanym pozwoleniem na budowę, które dotyczą uzasadnionego interesu prawnego skarżącej. Wobec powyższego, skarżąca nie mogła skutecznie domagać się weryfikacji przez organy administracji tych rozwiązań objętych pozwoleniem na budowę, które w żaden sposób nie dotyczyły ograniczenia prawa do zabudowy jej nieruchomości. Dotyczy to m.in. kwestii posadowienia projektowanego budynku nr 2 w odległości 3 m od granicy z działką o nr ew. [...], która nie stanowi własności skarżącej.
W sytuacji, gdy interes prawny skarżącej, na żądanie której wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę, wynikał wyłącznie z faktu, że budynek nr 1 zaprojektowany został w odległości 3 m od granicy z działką należącą do R. K. o nr [...], organy zobowiązane były zatem ocenić, czy przedmiotowe rozwiązanie zatwierdzonego projektu budowlanego nie narusza rażąco prawa.
Bez wątpienia rację ma organ II instancji wskazując, że w świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji nie są uprawnione do badania i kontroli rozwiązań przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanym, a jedynie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1-4 Prawa budowlanego, odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant. Tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niemniej jednak, należy pamiętać, że dopuszczalność usytuowania budynku zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest stosownie do treści § 271 ust. 10 ww. rozporządzenia możliwa wyłącznie jeśli ściana od strony sąsiedniego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Tymczasem, na co słusznie zwraca uwagę w niniejszej sprawie skarżąca, dla stwierdzenia, że tego rodzaju ściana oddzielenia pożarowego nie została przewidziana w projekcie budowlanym dla budynku nr 1, nie jest niezbędne dokonanie jego wnikliwej analizy i oceny. Zarówno bowiem cześć opisowa, jak i część graficzna projektu budowlanego w ogóle nie przewidują tego rodzaju rozwiązań. Okoliczność ta zdaje się zresztą nie budzić żadnych wątpliwości już nawet przy pobieżnym zapoznaniu się z projektem, czego dokonał organ I instancji, który nie dopatrzył się zastosowania dla ścian planowanych budynków "materiałów o podwyższonej klasie odporności ogniowej".
W tych okolicznościach, organy powinny dokonać oceny, czy tego rodzaju naruszenie stanowi w rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji.
Podkreślić należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.
Wobec powyższego, rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ocena wskazanego naruszenia prawa przez pryzmat ww. przesłanek, w zakresie w jakim przedmiot kontroli organu został zdeterminowany faktem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z wniosku skarżącej.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego.