Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 ([...]) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Zdrowotnego po rozpoznaniu wniosku Z.G. o ponowne rozpatrzenie prawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tegoż organu z dnia [...] czerwca 2005r. ([...]) dotyczącej ustalenia ubezpieczenia Z.G.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podnosił iż w kwestii stwierdzenia nieważności w/w decyzji można wyróżnić dwa aspekty:
- 1. Zasadność wydania decyzji na gruncie prawa materialnego - ustawy z dnia 20 grudnia 1990r.o ubezpieczeniu społecznym rolników - w związku z koniecznością zachowania przez rolnika wymogów art. 5a powyższej ustawy,
- 2. Możliwość stwierdzenia w przedmiotowej sprawie nieważności decyzji w trybie art. 156 i 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art.. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009r.,Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.).
Odnosząc się do pierwszej kwestii, koniecznym jest zdaniem organu przytoczenie treści art. 5a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu na dzień 1 kwietnia 1997r.: Rolnik lub domownik, który podlegając ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie z mocy ustawy nieprzerwanie co najmniej 1 rok, podejmuje pozarolniczą działalność gospodarczą, podlega nadal temu ubezpieczeniu. Rolnik lub domownik może podlegać innemu ubezpieczeniu społecznemu wówczas, gdy złoży Zakładowi lub Kasie oświadczenie, że chce podlegać innemu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, o ile spełnia w tym zakresie warunki określone w odrębnych przepisach. Z treści powyższego artykułu wynika, iż warunkiem niezbędnym, umożliwiającym rolnikowi wybór systemu ubezpieczenia (ubezpieczenie społeczne rolników, bądź ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej) jest uprzednie (występujące przed podjęciem przez rolnika działalności gospodarczej) podleganie przez rolnika nieprzerwanie co najmniej 1 rok ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie.
Począwszy od 1 września 1987r., kiedy to Z.G. został objęty ubezpieczeniem społecznym rolników, parokrotnie zawieszał on i wznawiał działalność gospodarczą, zawsze informując o tym KRUS. Jednak znaczenie w przedmiotowej sprawie ma kwestia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w chwili wejścia w życie zmiany ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (DZ. U. z 1996r., Nr 124, poz. 585 z późn. zm.). Zapis art. 5a zaczął, zgodnie z powyższą ustawą, obowiązywać od dnia 1 stycznia 1997r. - od tego dnia rolnikowi, który jednocześnie prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, przysługiwało prawo wyboru ubezpieczenia społecznego zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu w przedmiotowym okresie czasu. Przestał z w/w dniem obowiązywać natomiast wcześniejszy zapis ustawowy (w przypadku zbiegu tytułów ubezpieczenia społecznego rolników z ubezpieczeniem z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej), który nie dawał rolnikowi możliwości wyboru w kwestii podległości określonemu ubezpieczeniu - z mocy prawa rolnik kwalifikowany był do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
Pan Z.G. zawiesił działalność gospodarczą dnia 30 września 1996r., jednocześnie zgłaszając się do ubezpieczenia społecznego rolników. Konsekwencją tego było wyłączenie go z ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i objęcie ubezpieczeniem społecznym rolników od dnia 1 października 1996r. Z.G. pozostawał w ubezpieczeniu społecznym rolników pomimo wznowienia z dniem 1 kwietnia 1997r. działalności gospodarczej, o czym nie poinformował KRUS, a Kasa dowiedziała się o tym w dniu 20 czerwca 2005r. Od dnia 1 października (data wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a tym samym art. 5a) do dnia 1 kwietnia 1997r. upłynęło 5 miesięcy, zatem wymóg art. 5a - 1 roku nieprzerwanego podlegania w pełnym zakresie ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy (wprowadzony ustawą o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 12 września 1996r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1997r.) w chwili podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej (pojęcie "podjęcia" rozciąga się także na wznowienie działalności) - nie został przez Z.G. spełniony, a co za tym idzie nie mógł on skorzystać z uprawnień przysługujących rolnikowi w związku z regulacją art. 5a - pozostania w ubezpieczeniu społecznym rolników.
Z.G. nie mógł również skorzystać z przepisów intertemporalnych, wprowadzonych ustawą z dnia 12 września 1996r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990r.. Przepisy intertemporalne dopuszczały wyjątkowo, po spełnieniu zawartych w nich warunków, wybór rodzaju ubezpieczenia. Art. 2 ustawy zmieniającej stanowił, iż rolnik lub domownik, który w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1996r. (1 stycznia 1997r.) podlegał innemu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, nie będąc pracownikiem i nie pozostając w stosunku służbowym, a spełniał inne warunki podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie, mógł złożyć Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych lub KRUS oświadczenie, iż chce podlegać rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu z wyłączeniem innego ubezpieczenia społecznego. Z.G. nie spełniał jednak w tym wypadku warunków podlegania w dniu 1 stycznia 1997r. ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.
W związku z powyższym organ stwierdził, iż zgodnie z unormowaniami prawa materialnego zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników decyzja z dnia [...] czerwca 2005r., wydana zgodnie z regulacjami art. 36 ust 2 powyższej ustawy, jest prawidłowa i nie ma na gruncie prawa materialnego przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Nawiązując do kwestii posiadania przez KRUS wiedzy o prowadzeniu przez rolnika działalności gospodarczej w związku ze składanymi oświadczeniami w celu uzyskania zasiłku rodzinnego, gdzie Pan G. wykazywał dochód z tytuły prowadzenia działalności gospodarczej, organ stwierdził, iż pozostaje to bez znaczenia na gruncie przedmiotowej kwestii, gdyż w myśl zapisu art. 37 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnik jest obowiązany, nie czekając na wezwanie, w ciągu 14 dni zgłaszać Kasie osoby podlegające ubezpieczeniu w jego gospodarstwie oraz informować Kasę o okolicznościach mających wpływ na podleganie ubezpieczeniu i o zmianach tych okoliczności.
Odnosząc się do kwestii możliwości stwierdzenia w przedmiotowej sprawie nieważności decyzji w trybie art. 156 i 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 83a ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. p systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) podniesiono iż przepisy powyższej ustawy nie mają w przedmiotowym przypadku zastosowania i stwierdzenie nieważności decyzji w powyższym trybie nie jest w tym wypadku możliwe. Uzasadniając powyższe stwierdzenie należy powołać się na regulację zawartą w art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jako, że w powyższej ustawie z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie występują uregulowania dotyczące kwestii stwierdzenia nieważności wydanej w stosunku do rolnika decyzji, odniesienie do przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) jest zasadne.
Zgodnie z art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1) oraz że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (art. 180 § 2). Przepis ten znajduje swoje potwierdzenie w art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, co następuje: w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
W tym przypadku znajduje swoje zastosowanie klauzula wyłączająca z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, która dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w unormowaniach dotyczących kwestii ubezpieczeń społecznych regulacji odmiennych niż określone w przepisach dotyczących postępowania administracyjnego. Powtórzenie powyższej regulacji znajduje się w przytoczonym art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepisem takim, będącym lex specialis w stosunku do unormowań art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, jest art. 83a ostatniej z wymienionych ustaw. W myśl art. 83a ust. 2 decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 36 ust. 3 od decyzji Prezesa KRUS, a także w przypadku nie wydania decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, z którego skarżący skorzystał. W związku z powyższym wraz z wniesieniem odwołania od decyzji organu rentowego do sądu powszechnego- sądu pracy i ubezpieczeń społecznych zamknięta została droga do zmiany decyzji w trybie nadzwyczajnym na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 156 i 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Nieważność decyzji ostatecznej organu rentowego może być stwierdzona tylko i wyłącznie z urzędu i tylko w sytuacji, gdy strona wcześniej nie odwołała się od decyzji do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W przypadku odwołania stwierdzenie nieważności tak na wniosek jak i z urzędu jest niedopuszczalne.
W związku z powyższym, biorąc pod uwagę fakt wniesienia przez skarżącego w dniu 25 lipca 2005r. odwołania od decyzji z PT KRUS w [...] z dnia [...] czerwca 2005r. stwierdzającej ustanie z dniem 1 kwietnia I997r. ubezpieczenia społecznego rolników, stwierdzenie nieważności decyzji w trybie przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Wyklucza się bowiem na gruncie przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych, w związku z przepisami regulującymi procedurę cywilną i administracyjną, możliwość zaistnienia sytuacji, w której nastąpiłaby kolizja przepisów związana z poddaniem tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowo administracyjnej. Wchodząc na drogę postępowania sądowego przed sądami powszechnymi skarżący zamknął sobie drogę do dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego.
Stanowi o tym bezpośrednio art. 83a ust. 2, który jako przepis szczególny wyłącza możliwość stosowania, w przypadku wniesienia odwołania do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 i 157 ustawy z dnia 14 czerwca 160r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Skargę na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł Z.G. zarzucając jej rażące naruszenie:
- 1) przepisu art. 153 ppsa poprzez orzeczenie niezgodne z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2008r. sygn. akt VI SA/Wa 986/08.
- 2) przepisu art. 157 kpa w związku z art. 83a ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne ustalenie iż ze względu na treść przepisu art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne.
- 3) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z przepisami
- a) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników,
- b) art. 77 § 4 kpa oraz art. 220kpa
- c) art. 44 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu rolników
- d) art. 6,7,8,9,12 kpa.
poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005r.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2010r.
- 2) stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005r. ([...]).
- 3) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego w/g norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podnosząc iż w przedmiotowej sprawie nie występują żadne przesłanki, które uzasadniałyby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005r. w oparciu o przepisy kpa(str. 8 uzasadnienia odpowiedzi na skargę).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
W sprawie niniejszej najistotniejsze znaczenie ma to, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji stanowisko co do dopuszczalności oceny rozstrzygnięcia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w aspekcie istnienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie jego nieważności (art. 156 § 1 kpa) zostało jasno i precyzyjnie określone przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 475/07.
Konsekwencją poglądów tamże wyrażonych był wyrok tut. sądu z dnia 29 sierpnia 2008r. sygn. akt VI SA/Wa 986/08 uchylający decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2006r. ([...]) wydaną w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2005r. ([...]).
Rozważania poczynione w obu w/w sprawach (tj. II GSK 475/07, oraz VISA/Wa 986/08) są istotne ze względu na treść przepisów art. 170 i 153 p.p.s.a.
Pierwszy z nich stanowi, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidywanych także inne osoby. Drugi z nich z kolei wskazuje że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie sygn. akt II GSK 475/07 którego argumenty przytacza tut. sąd w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 986/08 wynika że postępowanie w sprawie nieważności decyzji o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 9 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest odrębnym postępowaniem administracyjnym niezależnym od postępowania odwoławczego przed Sądem Okręgowym, Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz od wyniku tego postępowania.
Uznał również że przepis art. 83a ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205/2009 poz. 1585- tekst jedn.) ograniczył uprawnienia organu do wszczęcia postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji gdy mamy odczynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego.
Zdaniem WSA z treści tej normy prawnej nie sposób jednak wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 180 kpa. W omawianej sytuacji nie zachodzą więc ograniczenia w zakresie wyboru trybu " zaskarżenia" decyzji. Brak jest zatem podstaw do uznania że uprawnienia strony do składania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zostały skutecznie wyłączone przez przepis art. 83a ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny stawia więc tezę że na wniosek strony może dojść do stwierdzenia nieważności decyzji nawet wówczas kiedy decyzja taka była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny który nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości i wniesione od tejże decyzji odwołanie oddalił.
Niejako na marginesie powyższego warto jednak zauważyć iż stanowisko NSA o którym mowa nie jest powszechnie akceptowane tak przez inne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sąd Najwyższy. Dla przykładu warto tu przytoczyć pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 lipca 2008r. wydanego z sprawie sygn. akt II GSK 40/08 – lex nr 493540. Otóż w tejże sprawie NSA wyraźnie przesądził, że przepis art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 kpa przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu.
Idenyczne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009r. sygn. akt. I UK 109/09 – Lex nr 550987. Stwierdził mianowicie że przepis z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało uprzednio wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego.
Jak już jednak podkreślono wcześniej organy jak i sąd orzekający w sprawie niniejszej są związane poglądem odmiennym wyrażonym przez NSA w wyroku wydanym w sprawie II GSK 475/07. Oznacza to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Organ zarówno w przypadku decyzji z dnia [...] marca 2010r., jak i w przypadku decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. sporządził identyczne uzasadnienia. Ich analiza prowadzi do wniosku że wydając decyzję chronologicznie późniejszą nie odniósł się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zawarł także rozważań dotyczących istnienia bądź nieistnienia przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a które ewentualnie mogły wiązać się z wydaniem decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005r.
Nie zmienia tu istoty rzeczy jedno zdanie zawarte w uzasadnieniach obu w/w decyzji organu, oraz w odpowiedzi na skargę którego istotą jest uznanie że nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. To niewątpliwie za mało w realiach sprawy niniejszej.
Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie przeprowadzić analizę prawidłowości decyzji o której wyżej mowa pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.
Podstawa rozstrzygnięcia sądu jest art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.