Uzasadnienie
Uchwałą Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 24 ust. 1, pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 4 ust. 2, pkt 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 41, poz. 178 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie rodzaju dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie (Dz. U. z 2004 r. Nr 182, poz. 1881 sprostowano Dz. U. z 2004 r. Nr 194, poz. 2003) - odmówiono A. K. stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zgodnie z cytowanym wyżej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 lipca 2004 r. od 1 stycznia 2005 r. absolwenci studiów magisterskich są zobowiązani przedstawić dyplom z suplementem. Wnioskodawczyni przedłożyła dyplom ukończenia studiów magisterskich na Uniwersytecie [...] w T. na kierunku pielęgniarstwo, z wymaganym suplementem z którego wynikało, że czas trwania odbytych studiów wynosił 4 lata (8 semestrów).
Organ I instancji stwierdził, że wskazana w suplemencie ilość godzin jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomu kształcenia (Dz. U. Nr 116, poz.1004 ze zm.), które w załącznikach nr 48 i 49 określa limit godzin kształcenia magistrów na 6100 godzin (10 semestrów). Suplement do dyplomu A. K. nie potwierdza spełnienia wymaganego limitu godzin nauczania, a zatem brak było podstaw prawnych – pomimo ukończenia studiów stacjonarnych – do nabycia kwalifikacji zawodowych i stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.
W odwołaniu od powyższej uchwały A. K. zwróciła uwagę na fakt ukończenia nie tylko Medycznego Studium Zawodowego Wydział Pielęgniarstwa w B. w 2001 r., ale także uzyskania tytułu magistra pielęgniarstwa.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w rozstrzygnięciu organu I instancji dodając, iż jest ono zgodne z art. 7 ust.4 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 57 poz. 602 ze zm.), który to przepis został włączony w zakresie studiów licencjackich do ww. ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wniosła o uchylenie powyższej uchwały z [...] lutego 2006 r. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepis art. 7 ust. 4 ww. ustawy nie dotyczy jej sytuacji, gdyż wymogi w nim określone dotyczą studiów wyższych zawodowych, a nie magisterskich. Ponadto włączenie wymogu dotyczącego limitu godzinowego kształcenia magistrów i licencjatów w zakresie studiów licencjackich także nie ma znaczenia dla sytuacji skarżącej ponieważ nie ukończyła ona studiów licencjackich tylko magisterskie. Skarżąca powołała się na przepis § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkolnictwa Wyższego (Dz. U. z 1002 r. Nr 83 poz. 904) stanowiący, iż postępowanie akredytacyjne nie dotyczy kształcenia rozpoczętego przed dniem 01 stycznia 2002 r., które do zakończenia cyklu prowadzone jest zgodnie z dotychczas obowiązującymi założeniami programowymi. W związku z tym, w niniejszej sprawie nie mają zastosowania standardy kształcenia określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r.
A. K. wskazała także, iż rozpoczęła studia w październiku 2001 r., a zatem powinna zostać objęta systemem kształcenia określonym w ratyfikowanym przez Rzeczpospolitą Polską Europejskim Porozumieniu w sprawie szkolenia i kształcenia pielęgniarek, sporządzonym w Strasburgu dnia 25 października 1967 r. (Dz. U. z 1996 r. Nr 83 poz. 384). Porozumienie to w załączniku nr 1 stanowi, iż program nauczania powinien obejmować minimum 4600 godzin nauki pielęgniarstwa podstawowego, przy czym przynajmniej połowa czasu kształcenia powinna obejmować kształcenie kliniczne, natomiast liczba godzin kształcenia teoretycznego i formalnego nie powinna być mniejsza od 1/3 całego programu szkolenia. Według skarżącej – skoro ww. Porozumienie dotyczy 4600 godzin kształcenia podstawowego, nie zaś magisterskiego, to do godzin kształcenia odbytego na studiach należałoby doliczyć okres jej kształcenia w Medycznym Studium Zawodowego Wydziału Pielęgniarstwa w B. w latach 1998 – 2001.
Zdaniem skarżącej, trudno jest określić w jaki sposób organy orzekające w sprawie, tj. Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych oraz Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych, dokonały ustaleń w zakresie liczby godzin kształcenia, ponieważ kwestia ta nie została wyjaśniona zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i wydanego przez organ I instancji. Podkreśliła, że w uzasadnieniach obydwu uchwał organy ograniczyły się do stwierdzenia, że suplement do dyplomu nie spełnia wymaganego limitu godzin nauczania. Tymczasem powołane rozporządzenie w sprawie dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie nie określa sposobu obliczania przez organy samorządu zawodowego godzin nauczania pielęgniarstwa, a jedynie obligatoryjne składniki dyplomu ukończenia studiów wyższych.
A. K. zwróciła także uwagę, że uczelnia którą ukończyła posiadała akredytację potwierdzającą spełnianie standardów nauczania, wydaną przez Krajową Radę Akredytacyjną Szkolnictwa Medycznego, w której skład wchodzą m.in. członkowie powołani spośród kandydatów zgłoszonych przez samorząd pielęgniarek i położnych. W konsekwencji powstała sytuacja, w której te same osoby udzielają uczelniom akredytacji, a następnie odmawiają stwierdzenia prawa wykonywania zawodu ich absolwentom.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Ponadto wyjaśnił, że powołanie przepisu art. 7 ust. 4 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, miało na celu wyłącznie wskazanie, że liczba godzin kształcenia w przypadku studiów licencjackich została wprost zapisana w ustawie. Jeśli zatem nie ma takiego przepisu odnośnie studiów magisterskich, to zastosowanie znajduje cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomu kształcenia.
Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych stwierdziła również, że jakkolwiek przepis § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie Krajowej Rady Akredytacji Szkolnictwa Medycznego stanowi, że kształcenie rozpoczęte przed dniem 01 stycznia 2002 r. może być ukończone bez konieczności uzyskania akredytacji, jednakże nie oznacza to, że kształcenie to nie musi odpowiadać minimalnym wymogom programowym. Nie jest więc prawdziwe twierdzenie, że do tego kształcenia nie mają zastosowania standardy określone w ww. rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu.
Organ podniósł również, że wprawdzie Porozumienie w sprawie szkolenia i kształcenia pielęgniarek z dnia 25 października 1967 r., na które powołuje się skarżąca nie określa wprost, że 4600 godzin nauki pielęgniarstwa powinno się odbyć na poziomie studiów wyższych i nie zakazuje sumowania godzin kształcenia w szkołach na różnych poziomach nauczania, tym niemniej taka możliwość powinna wynikać z przepisów prawnych państwa – strony Porozumienia. Ponadto przyjęcie możliwości sumowania godzin kształcenia w szkole średniej z godzinami kształcenia na studiach powodowałoby, że te same studia umożliwiałoby różnicowanie skutków ich ukończenia w zależności od odbytego wcześniej kształcenia, na co nie pozwala żaden przepis prawa.
Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej dotyczącego sposobu obliczenia godzin kształcenia, Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych wskazała, że wyliczenie to zostało dokonane poprzez porównanie liczby godzin nauczania podanych w suplemencie do dyplomu z liczbą godzin wymienioną ww. rozporządzeniu.
Organ wyjaśnił także, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie rodzaju dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie zostało powołane dla wykazania, że dopiero od dnia 1 stycznia 2005 r., tj. od kiedy suplement stanowi integralną część dyplomu szkoły wyższej, organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych mają możliwość sprawdzenia, czy szkoła wyższa spełnia obowiązujące standardy kształcenia.
Ponadto organ podkreślił, iż w dniu rozpoczęcia przez skarżącą studiów obowiązywała uchwała Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie określenia minimalnych wymagań programowych dla studiów magisterskich na kierunku "pielęgniarstwo" oraz dla studiów licencjackich na tym kierunku, a także dla studiów inżynierskich na kierunku "elektronika i telekomunikacja" (Dz. Urz. MEN Nr 3, poz. 17), zgodnie z którą studia na kierunku pielęgniarstwo powinny trwać 5 lat, a liczba godzin kształcenia wynosić 3500 oraz 1 120 godzin praktyki. Organ ten przyjął jednak – analogicznie do stanowiska wyrażonego w piśmie Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...]– że uczelnie powinny wprowadzić zmiany do planów studiów tak, aby standardy nauczania mogły być zrealizowane przez studentów na każdym etapie kształcenia. Standardy te powinny być jednak spełnione w dniu ukończenia studiów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona uchwała, jak też poprzedzające ją rozstrzygnięcie Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w B. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej zawód pielęgniarki i położnej, może wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położnych.
Okręgowa rada pielęgniarek i położonych jest organem samorządu zawodowego, który do podejmowanych przez nią uchwał (m.in. w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu) stosuje - zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Jest to norma o charakterze ogólno-kompetencyjnym dająca organom samorządu zawodowego, wykonującym funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, podstawę do przeprowadzenia postępowania i podjęcia uchwały będącej w istocie decyzją administracyjną.
Organy samorządu zawodowego wykonują zadania zlecone z zakresu administracji publicznej powierzonego im przez ustawę i zastępują w tym obszarze władzę państwową, a zatem zobowiązane są do ścisłego przestrzegania wyznaczonych im przepisami prawa kompetencji, których nie można domniemywać. Oznacza to, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji i stanowiącą jej odzwierciedlenie regułą wskazaną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organy te mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa.
Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, określa warunki jakie musi spełniać osoba, aby uzyskać prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, a są to:
- – posiadanie obywatelstwa polskiego,
- – posiadanie dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej lub odpowiednio polskiej szkoły położnych bądź uzyskany w innym państwie dyplom uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędny, zgodnie z odrębnymi przepisami,
- – odbycie wymaganego stażu podyplomowego,
- – posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych,
- – posiadanie stanu zdrowia pozwalającego na wykonywanie zawodu.
Taka konstrukcja ww. przepisu oznacza, iż osobie, która spełni wszystkie wymogi określone w ust. 2, nie można odmówić stwierdzenia prawa wykonywania zawodu. Uchwała w tym przedmiocie ma więc wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu.
Jak wynika z akt niniejszego postępowania skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu przedstawiła wszystkie dokumenty określone w art. 11 ust. 2 ww. ustawy. Jednak ani Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w B., ani organ II instancji nie dokonał oceny przedstawionych dokumentów zgodnie z ww. przepisem, koncentrując się wyłącznie - w sposób zupełnie nieuprawniony - na ocenie standardów kształcenia na Uniwersytecie [...].
Stanowisko organów samorządu zawodowego kwestionujące dyplom ukończenia wyższej uczelni nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Z treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wprost wynika, iż pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej, którą w rozumieniu ustawy jest m.in. wyższa szkoła prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających. Natomiast podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni, powołanej zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadającej uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Nie stanowią również podstawy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu wykazania, iż poziom nauczania w danej uczelni jest prawidłowy i zgodny ze standardami nauczania.
Ustawodawca przewidział prawną możliwość wywierania wpływu na uczelnie wyższe w celu zmiany standardów nauczania przez samorząd pielęgniarek i położonych. Zgodnie bowiem z art. 8a tej ustawy to Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa Medycznego - składająca się w połowie z kandydatów przedstawionych przez samorząd pielęgniarek i położnych oraz innych stowarzyszeń zawodowych - ma za zadanie m.in. ocenę spełniania przez szkołę standardów kształcenia. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia standardów nauczania przez konkretną uczelnię, może wystąpić do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofnięcie akredytacji, choć zaznaczyć należy, że nawet ewentualne cofnięcie akredytacji danej uczelni nie może mieć wpływu na wydane uprzednio dyplomy ukończenia studiów na tej uczelni.
Ponadto, Uniwersytet [...] w T. figuruje na liście uczelni akredytowanych co oznacza, że uczelnia ta spełniła standardy kształcenia, w tym wymogi programowe określone odrębnymi przepisami ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej (art. 8a ust. 6 pkt 1-3).
Zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do stawiania kandydatom ubiegającym się o prawo wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej innych wymagań, niż określone zostały w cytowanej ustawie, która nie przewiduje w ogóle sytuacji poddawania w wątpliwość kwalifikacji wykazanych odpowiednimi dyplomami wyższych uczelni. Takiej podstawy nie może stanowić rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. nr 116, poz. 1004 ze zm.), które nie jest aktem kompetencyjnym dla samorządu, ani też przepisem prawa materialnego do którego wprowadzenia lub stosowania samorząd jest zobowiązany.
Przedstawiony więc przez skarżącą dyplom ukończenia jednolitych studiów magisterskich na Uniwersytecie [...] w T. i uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa oznacza, iż spełniła ona wymóg określony w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i nie było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu.
Niezależnie od powyższych uwag, Sąd badając niniejszą sprawę stwierdził, iż organy wydające rozstrzygnięcie w I i II instancji naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, do uchwały okręgowej rady w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, wpisania na listę członków okręgowej rady bądź skreślenia z tej listy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Oznacza to, że zarówno Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych, jak i organ II instancji zobowiązane są do przestrzegania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podjęcie uchwały powinno być zatem poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż A. K. nie podpisała odwołania od uchwały Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Zgodnie z art. 63 § 3 kpa podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inną osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa).
Biorąc powyższe pod uwagę Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w B., za pośrednictwem której A. K. złożyła odwołanie powinna zatem wystąpić do strony o uzupełnienie braku formalnego odwołania od uchwały z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Okręgowa Rada nie uczyniła tego i przesłała odwołanie celem rozpoznania do organu II instancji, który również nie podjął działań zmierzających do usunięcia wspomnianego braku formalnego. Zamiast tego rozpoznał wadliwe odwołanie, zajmując merytoryczne stanowisko i rozstrzygając o prawach i obowiązkach strony. Rozpatrzenie niepodpisanego przez stronę odwołania stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Oznacza bowiem rozpoznanie odwołania, które z formalnego punktu widzenia – ze względu na brak podpisu strony – nie zostało skutecznie złożone do organu.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie oraz uchwała Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.