Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: KOA/4849/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO w Warszawie", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. W. oraz M. K. od decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] z dnia 12 lipca 2021 r., nr 14/2021 orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 15 budynków mieszkalnych wolnostojących jednorodzinnych dwulokalowych wraz z drogą wewnętrzną i miejscami postojowymi – uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 27 kwietnia 2020 r. N. Sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w Warszawie zwróciła się do Zarządu Dzielnicy W. [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 15 budynków mieszkalnych wolnostojących jednorodzinnych dwulokalowych wraz z drogą wewnętrzną i miejscami postojowymi, na części działki nr ew. [...]z obrębu [...] przy ul. G. w Dzielnicy W. [...]. Po przeanalizowaniu powyższego wniosku Zarząd Dzielnicy W. [...] decyzją z dnia 12 lipca 2021 r., nr 14/2021 ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołania od tej decyzji wniósł M. W. oraz M. K. M. W. w odwołaniu wskazał na nieprawidłowości w analizie urbanistycznej, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na wadliwym określeniu stron postępowania (art. 28 k.p.a.) oraz nie zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). M. K. zaś zakwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, niezgodność warunków zabudowy z przeznaczeniem działki sąsiedniej, a także z ustaleniami planu.
Następnie, decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: KOC/4849/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło ww. decyzję Zarządu Dzielnicy W. [...] z dnia 12 lipca 2021 r., nr 14/2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w niniejszym przepisie warunków. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. SKO zwróciło uwagę, iż § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. określa jedynie minimalne wymiary granic obszaru analizowanego, jak również nie wyznacza figury geometrycznej, która miałaby stanowić ten obszar na mapie. Obszar ten winien stanowić urbanistyczną całość, uwzględniającą specyfikę obszaru tak w zakresie funkcji, jak i rodzaju zabudowy.
Tym samym, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób bezpośredni wpływa na możliwość pozytywnego lub negatywnego rozpatrzenia sprawy związanej ustaleniem warunków zabudowy, zależnie od wyników przeprowadzonej analizy.
Organ II instancji powołując się na orzecznictwo wskazał, iż ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie wyznaczenie granic obszaru analizowanego, odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.
Tymczasem w niniejszej sprawie, wnioskodawca jako teren inwestycji wskazał cz. dz. ew. nr [...] i w oparciu o tak określony teren inwestycji, organ I instancji dokonał wyznaczenia obszaru analizowanego. Nadmienić należy, iż działka ew. nr [...] ma kształt zbliżony do prostokąta i obejmuje obszar 1,2249 ha na gruntach RIIIa, RIIIB oraz RIV, zaś inwestor zamierza zrealizować zabudowę na gruntach klasy RIV (załącznik mapowy do wniosku). Jak wynika z analizy jako front działki przyjęto część południowej granicy dz. ew. nr [...] o dł. 43 m (przylegający do ul. G.), zaś wielkość obszaru wyznaczono jako trzykrotną szerokość frontu.
Zdaniem SKO, organ I instancji błędnie dopuścił możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części przedmiotowej działki. W konsekwencji, w niniejszej sprawie doszło również do wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, poprzez wskazanie części działki ew. nr [...] jako terenu inwestycji. SKO podkreśliło, iż powyższa wadliwość w sposób istotny wpłynęła na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a w dalszej konsekwencji na określenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów planowanej zabudowy, a określonych rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy j zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, ze zm.).
W ocenie SKO ani okoliczności faktyczne ani prawne nie uzasadniają przyczyny, dla której organ I instancji dla celów wyznaczenia obszaru analizowanego dopuszczalne byłoby przyjęcie części frontu działki, zamiast całej południowej granicy. Wprawdzie inwestor zamierza zrealizować inwestycję wyłącznie na części działki, to jednak nie można pominąć faktu, iż realizacja planowanej zabudowy na części działki, w istotny sposób wpłynie na możliwość zmiany użytkowania gruntu o charakterze rolnym na teren o zabudowie mieszkaniowej. Z tych względów, zdaniem organu II instancji,, koniecznym jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, który uwzględnia wielkość i położenie całej działki ew. nr [...].
W zakresie ustalenia stron postępowania organ I instancji oparł się na danych wynikających z ewidencji gruntów, co w ocenie SKO, jest działaniem prawidłowym. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1626 z późn. zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. O tym jakie dane taka ewidencja zawiera stanowi art. 20 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przewiduje on m.in. ujawnienie w ewidencji miejsca stałego pobytu właściciela nieruchomości. Co prawda zarówno k.p.a., jak i prawo geodezyjne nie definiuje pojęcia "miejsce pobytu" niemniej należy je rozumieć jako miejsce zamieszkania właściciela.
W rzeczywistości także w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków organy prowadzące postępowania oparte na ustawie prawo budowlane ustalają miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości, który jest stroną takiego postępowania.
Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:
- - błędne zastosowanie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania,
- - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, iż dla Inwestycji nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".
Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne.
Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a.
Zdaniem SKO, organ I instancji błędnie dopuścił możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki inwestycyjnej. W konsekwencji, doszło również do wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, poprzez wskazanie części działki ew. nr [...]jako terenu inwestycji. SKO podkreśliło, iż powyższa wadliwość w sposób istotny wpłynęła na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a w dalszej konsekwencji na określenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów planowanej zabudowy, a określonych rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy j zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, ze zm.).
W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień czy też wadliwości w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) – por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).
Jeśli jednak zdaniem organu odwoławczego na potrzeby rozpoznania wniosku należy sporządzić nowa analizę, to godzi się w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (zob. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19, CBOSA). Tym bardziej nie będzie przekraczało granic uzupełniającego postepowania dowodowego sporządzenie analizy uzupełniającej.
Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji związany będzie tutaj ewentualnym żądaniem Kolegium co do przeprowadzenia takiego uzupełniającego dowodu (art. 136 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a.). Należy przypomnieć, że zgodnie z powołanym art. 7b k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.
Organ odwoławczy powinien także odnieść się do zarzutu skargi, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest wynikiem tego, że część wschodnia działki nr ew. [...]obrębu [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W.- W. z dnia 27 czerwca 2002r.
Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać., jako wydania z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329), orzekł, jak w sentencji.