Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej: "kpa" w związku odwołaniem M. i R. N., A. Ż., D. C. oraz T. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego, na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Organ powołując się na art. 129 § 2 kpa, wskazał, że zgodnie z zawartym w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. prawidłowym pouczeniem, stronom służyło od niej odwołanie w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.
Jednocześnie organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy odwołujący się M. i R. N., A. Ż., D. C. oraz T. K. nie brali udziału w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego i kwestionowane rozstrzygnięcie nie zostało im doręczone. W takim przypadku zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, termin do wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt SA 1758/97).
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. została doręczona pełnomocnikowi Z. P. - jedynej strony postępowania w dniu [...] stycznia 2012r. Zatem termin do skutecznego wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] lutego 2012r. Tymczasem odwołanie od w/w decyzji zostało przez odwołujących się wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia nadane w urzędzie pocztowym w dniu 14 marca 2012r. (adnotacja naniesiona w postaci stempla na prezentatę z datą wpływu) - tj. z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego wniesienia.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. Ż., M. N., R.N., T. K. i D. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skarżący podnieśli, że jako właściciele działek sąsiednich, a inwestycja typu ubojnia i masarnia ma daleki zasięg oddziaływania oraz w świetle orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 668/09 w tym zakresie, są stronami.
Skarżący wskazali również, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie sygn. akt [...], iż skarżący są stroną postępowania, w niniejszej sprawie zostali jednak tego statusu pozbawieni i dlatego nie doręczono im decyzji.
Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 279/10 uznali, że w takiej sytuacji, organ powinien odwołanie potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania.
W skardze powołano również orzeczenia sądów administracyjnych z których wynika, że błędne doręczenie oznacza, iż nie rozpoczyna biegu termin do złożenia odwołania. Skoro skarżący są stroną, a decyzja nie została im doręczona to odwołanie nie zostało wniesione po terminie, bowiem termin do wniesienia odwołania się nie otworzył.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], mocą którego organ stwierdził, iż odwołanie M. i R. N., A. Ż., D.C. oraz T. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego, na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność jej skontrolowania w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W myśl art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie, jest terminem zawity, co oznacza, iż jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, iż zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ponadto jest to termin ustawowy, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Organy administracji nie posiadają uprawnień do przedłużania terminów ustawowych. Bezskuteczność czynności procesowej prowadzić może do zamknięcia drogi postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 kpa, a stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32).
Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu o stwierdzenie z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego, na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. W związku z powyższym nie została im doręczona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...].
Z rozdzielnika ww. decyzji wynika, że została ona doręczona wyłącznie pełnomocnikowi Z. P., jedynej strony postępowania, w dniu [...] stycznia 2012r.
W świetle powyższego należy wskazać, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji służy możliwość dochodzenia swoich interesów za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Dopóki decyzja pierwszoinstancyjna nie stanie się ostateczna, dopóty stronie nie uczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania. Z kolei od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać wznowienia postępowania.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Ga 1784/03, który stwierdził, że "Tak długo jak decyzja organu I instancji nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nie uczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania. Natomiast po orzeczeniu prawomocnym strona może szukać ochrony swych praw poprzez założenie wniosku o wznowienie postępowania. W sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji i nie została jej doręczona decyzja, termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. Upływ tego terminu oznacza, że decyzja staje się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.)".
Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro jedyna strona niniejszego postępowania otrzymała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w dniu [...] stycznia 2012 r., to od tej też daty biegł dla skarżących, nie będących stroną postępowania przed organem I instancji, czternastodniowy termin do złożenia odwołania do decyzji Wojewody [...]. Zatem ostatni dzień na wniesienie odwołania upłynął w dniu [...] lutego 2012r. Skarżący odwołanie złożyli w dniu [...] marca 2012r. (adnotacja naniesiona w postaci stempla na prezentatę z datą wpływu), a więc po ustawowo określonym terminie.
Na marginesie należy zaznaczyć, że termin przewidziany przepisie art. 129 § 2 kpa jest terminem prawa procesowego, a więc może być jedynie przywrócony w trybie i na zasadach określonych w stosownych przepisach prawa. Jednym z warunków przywrócenia uchybionego terminu jest wniesienie wniosku o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem, jednakże skarżący wraz ze złożonym po terminie odwołaniem z dnia [...] marca 2012 r. takiego wniosku nie złożyli. Jednakże jest to zagadnienie odrębne, które nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do twierdzenia skarżących, że są stronami niniejszego postępowania, należy wskazać, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem odwołanie wniesione po upływie terminu dla jego wniesienia dotyczy decyzji ostatecznej, która może być wzruszona tylko w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa.
Warto w tym miejscu zaprezentować stanowisko doktryny i utrwalone orzecznictwo zgodnie z którym droga obrony interesu prawnego przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa po upływie terminu do wniesienia odwołania przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu, zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem l instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie, w razie wniesienia odwołania, w postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt I SA 519/98 stwierdził, że "W przypadku podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, a nie zostało wniesione odwołanie przez inne osoby uczestniczące w postępowaniu, podmiot ten nie ma prawa wniesienia odwołania, lecz przysługuje mu prawo żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa" (LEX nr 45122).
W ocenie Sądu twierdzenie skarżących, iż ich odwołanie, w sytuacji wniesienia go po terminie, organ powinien potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania jest niezasadne. Z pisma z dnia [...] marca 2012 r. złożonego w organie w dniu [...] marca 2012 r. wynika bezsprzecznie zarówno z tytułu jak i jego treści, że stanowi ono odwołanie od decyzji Wojewody [...] wydanej w dniu [...] stycznia 2012 r., nr [...]. W piśmie tym skarżący zarzucili Wojewodzie wydanie decyzji z naruszenie art. 28 w zw. z art. 107 i 109 kpa oraz art. 7 i 77 kpa. W związku z powyższym organ nie miał prawa inaczej tego pisma potraktować jak odwołanie.
Ponadto z uwagi na fakt, że w postępowaniu administracyjnym to strona decyduje jaki charakter ma mieć jej pismo, czyli jaki skutek chce osiągną poprzez jego złożenie, organ nie ma prawa, w przypadku gdy pismo jest jasne i jednoznaczne traktować go inaczej niż to wynika z woli strony. Zaś w przypadku gdy z podania nie wynika o co strona wnosi, organ powinien to ustalić poprzez wezwanie strony do sprecyzowania swojego pisma ażeby móc prowadzić postępowanie zgodnie z wolą strony, jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Nie podlegają uwzględnieniu zarzuty strony dotyczące wadliwości decyzji Wojewody, bowiem Sąd w rozpatrywanej sprawie dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji, a więc prawidłowości zastosowania art. 134 kpa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, organy administracji podjęły bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.