Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku E. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie:
I.uchylenia ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...];
II.umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek z dnia [...] marca 2013 r., E. M., zam. [...], ul. [...],[...], reprezentowanego przez pełnomocnika M. P., w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Podanie o wznowienie w dniu [...] grudnia 2013 r. złożyli K. i A. T. oraz M. J. z zachowaniem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Organ wskazał, iż z poczynionych ustaleń wynikało, że strony dochowały terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, bowiem w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. przesłanym w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] wskazali, że informację o wydanej decyzji na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] powzięli w dniu [...] listopada 2013 r. w Sądzie Rejonowym w [...] podczas rozprawy dotyczącej służebności drogi koniecznej na rzecz E. M., natomiast wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2013 r.
Po wznowieniu postępowania organ ustalił, że decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], została wydana na rzecz E. M., któremu nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, natomiast strony postępowania – K. i A. T. oraz M. J. - które winny uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym lokalizacji przedmiotowego zjazdu, nie brały w nim udziału.
Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zatem ustawodawca wprowadził zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej.
W niniejszej sprawie do drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], z której miał być wybudowany zjazd, przylega działka nr [...], stanowiąca własność K. i A. T. i M. J. Zgodnie z treścią postanowienia z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny, na nieruchomości położonej w [...] o nr [...] została ustanowiona służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości nr [...] i nr 170/2. Obecnie właścicielem działki jest E. M. Organ podkreślił, że właściciel nieruchomości, na rzecz której ustanowiono służebność przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej nie może domagać się w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, a więc w takim razie nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu.
Organ wskazał, że skoro jednak doszło do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. udzielającej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] po wznowieniu postępowania na wniosek właścicieli działki nr [...] należało uchylić ostateczną w/w decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. M. wnosił "o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania, lecz przede wszystkim o jej zmianę i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie zezwolenia na rzecz skarżącego".
Skarżący zarzucał organowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 Ustawy o drogach publicznych poprzez nie przyznanie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego.
Skarżący podkreślił, że ma interes prawny wobec konieczności wybudowania zjazdu z działki nr [...] do drogi publicznej, na której to działce została ustanowiona na jego rzecz służebność drogi koniecznej, a zjazd z tej działki jest na pas gruntu będący w zarządzie Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Warunkiem ustanowienia tej drogi koniecznej było wydanie w sprawie cywilnej [...] zgody przez [...] Dyrekcję Dróg i Autostrad w [...]. Na podstawie tej zgody Sąd Rejonowy w [...] zlecił wykonanie i zaprojektowanie służebności drogi koniecznej biegłemu sądowemu z zakresu geodezji. Po uzyskaniu w/w zgody biegły dokonał naniesienia drogi na mapy geodezyjne, co stanowiło podstawę wydania orzeczenia w sprawie [...]. Skarżący zaznaczył, że nie ma innego dojazdu do swojego domu poza ustanowioną służebnością.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy postępowania K. i A. T. i M. J. w odpowiedzi na skargę stwierdzili, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad niesłusznie uchyliła decyzję zezwalającą na budowę zjazdu, ale zaznaczyli, że skarżący nie zwracał się do nich o udzielenie zgody na budowę zjazdu. Wskazali, ze obecnie toczy się sprawa [...] w Sądzie Rejonowym w [...], w związku z ich wnioskiem o zmianę przebiegu służebności gruntowej obciążającej działkę stanowiącą ich własność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad z dnia [...].06.2014 r. nr [...] wydana w postępowaniu wznowieniowym, którą organ utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie:
I.uchylenia ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...];
II.umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek z dnia [...] marca 2013 r., E. M., zam. [...], ul. [...],[...], reprezentowanego przez pełnomocnika M. P., w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].
Skarga została uwzględniona, ponieważ decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy mieć na względzie, że decyzja zaskarżona zapadła w postępowaniu wznowieniowym i w pierwszej kolejności po wznowieniu postępowania (z uwagi na wskazaną podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ powinien dokonać oceny, czy podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu legitymującego się interesem prawnym w sprawie i czy został zachowany termin z art. 148 § 2 k.p.a.
Postanowienie o wznowieniu zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Następnie organ bada, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 §1 i art. 145 a k.p.a.
Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną następuje w następnej kolejności.
Organ obie te kwestie rozpoznaje w jednym postępowaniu i w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia decyzji odmawia jej uchylenia. Brakiem zaś podstaw do uchylenia decyzji może być też niestwierdzenie przez organ zaistnienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., czy w art. 145 a k.p.a.
Przede wszystkim więc organ powinien zbadać, czy w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...].06.2013 r. K. T., A. T. i M. J. jako strony tego postępowania bez własnej winy nie brały w nim udziału, a więc czy podanie o wznowienie pochodzi od strony.
W następnej kolejności konieczne było zbadanie, czy termin złożenia podania o wznowienie został zachowany. Z uwagi na zgłoszoną podstawę wznowienia jest to termin miesięczny od dowiedzenia się o decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r.
Skarżący wskazał, że uczestnikom decyzja była znana już [...] października 2013 r., co wynika z pisma Urzędu Gminy [...] załączonego do skargi, a informującego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do przedmiotowego zjazdu.
Sprawa zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną powinna być przez organ wyjaśniona wobec zarzutu skarżącego. Decydująca jest w tym przypadku data dowiedzenia się przez stronę o decyzji z [...] czerwca 2013 r.
W świetle art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementem tej wiedzy – niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi – jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia.
Orzekając co do istoty sprawy organ wskazał w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., że K. T., A. T. i M. J. jako współwłaściciele działki nr [...] powinni wystąpić o zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidulanego z drogi krajowej do działki nr [...], a skoro wystąpił o tę lokalizację E. M. to w/w powinni wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu w postępowaniu toczącym się z jego wniosku.
Brak wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu którejś ze stron - co podkreślił organ - równoznaczne jest z brakiem możliwości wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej do działki nr [...] w miejscowości [...].
W ocenie Sądu zgody współwłaścicieli działki nr [...] nie zastępuje postanowienie Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny w [...] z dnia [...].09.2008 r. w sprawie [...], ustanawiające służebność drogi koniecznej na działce nr [...] na rzecz każdorazowego właściciela działek [...] i [...], (właścicielem obecnie jest E. M.).
Ustanowienie służebności przechodu i przejazdu oznacza użytkowanie działki nr [...] przez E. M. w zakresie określonym w/w postanowieniem i upoważnia E. M. do wystąpienia do właściwego organu o wydanie zgody na budowę zjazdu indywidualnego, a więc połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze tj. działką nr [...], a przez tę działkę z działkami [...] i [...] stanowiącymi jego własność.
Zezwolenie na lokalizację zjazdu zawarte w decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczy działki przyległej do drogi nr [...], spełnia więc warunki określone przepisem art. 29 ust. 1 Ustawy o drogach publicznych. Należy zgodzić się z organem, że służebność jest prawem o węższym zakresie niż użytkowanie, bowiem nie daje uprawienia do korzystania z całej nieruchomości, czynienia na niej nakładów czy pobierania pożytków. Jednakże jako służebność gruntowa ustanowiona postanowieniem Sądu zapewnia skarżącemu prawo przejazdu przez działkę [...], a także ma znaczenie dla lokalizacji zjazdu indywidualnego z tej działki w celu zapewnienia skomunikowania działek skarżącego z drogą publiczną. Oznacza to, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o lokalizację zjazdu po uzyskaniu zgody współwłaścicieli nieruchomości przyległej do drogi.
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej obiekty liniowe i urządzenie infrastruktury technicznej, której przedmiotem jest budowa zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr geodezyjny [...] w miejscowości [...] gmina [...] na terenie obejmującym części działek o nr geodezyjnym [...] i [...].
Postanowienie prawomocne o ustanowieniu służebności, decyzja o warunkach, a także zgoda właścicieli działki, na której ustanowiono służebność to dokumenty niezbędne do złożenia przez skarżącego jako załączniki do wniosku o lokalizację zjazdu. W razie braku zgody skarżącemu przysługuje prawo do wystąpienia z powództwem o zastąpienie zgody właścicieli działki [...] wyrokiem Sądu.
Złożenie w/w dokumentów nie zwalnia organu od rozważenia wszelkich okoliczności decydujących o udzieleniu zgody na lokalizację zjazdu a będą to warunki zezwolenia przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430).
Z powyższych względów stwierdzając naruszenie art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 148 §1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit.c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.