Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem znak [...] z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia G. Ł. i A. Ł. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający [...] S.A. pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 KV [...] – Etap 4, teren Gminy Z. – w zakresie montażu przewodów w przęśle 225-226.
W dniu [...] stycznia 2015 r. inwestor wystąpił do Wojewody [...] o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.
Biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w tym przepisie organ I instancji stwierdził, że ważny interes społeczny i gospodarczy państwa uzasadnia nadanie rygoru decyzji na podstawie w/w przepisu.
Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia stwierdził, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy uznał w takiej sytuacji nadanie rygoru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] za bezprzedmiotowe i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył inwestor [...] S.A. w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż treść zawartej w nim normy wyklucza nadanie decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 108 § 2 w zw. z § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące uchyleniem postanowienia organu I instancji i umorzeniem postępowania w przedmiocie nadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 108 k.p.a., który w § 1 stanowi, iż od decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Przepis art. 108 § 2 tego przepisu stanowi, iż rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy zażalenie. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie.
Rozważenia zatem wymaga, czy trafne jest stanowisko organu II instancji, iż decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Na gruncie ustawy Prawo budowlane, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31.
Decyzja ostateczna jest to decyzja, od której nie przysługuje odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 k.p.a.).
Decyzją ostateczną jest zatem decyzja organu I instancji, co do której w terminie 14 dni nie wniesiono środka odwoławczego, jak również decyzja organu II instancji.
Z woli ustawodawcy roboty budowlane można rozpocząć jedynie wówczas, gdy inwestor dysponuje decyzją, co do której nie jest możliwa jej zmiana w toku postępowania odwoławczego. Tak też wyrok NSA OZ w Poznaniu z 29 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1925/99. Sąd ten w tezie wywiedzionej na tle stanu prawnego podobnej sprawy wywiódł, iż:
- 1. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na tle art. 108 § 1 Kpa jest możliwe tylko wtedy gdy decyzja, w związku z treścią przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania stanowiącego podstawę jej wydania nadaje się do wykonania.
- 2. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na budowę rażąco narusza zasady ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ w szczególności art. 28 w związku z art. 48, sprowadzające wszelkie przypadki prowadzenia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę do kategorii samowoli budowlanej.
- 3. Nadanie rygoru wykonalności decyzji nieostatecznej jest instrumentem obejścia prawa i narusza przepisy art. 6 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko. Jest ono uzasadnione również charakterem prawnym wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor w granicach wydanej decyzji ma prawo prowadzić roboty budowlane nawet na gruncie, którego nie jest właścicielem. Jednocześnie wykonanie prac budowlanych może zmienić warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich. Z tych przyczyn ustawodawca uznał, iż z uwagi na daleko idące skutki prac budowlanych nie jest możliwe nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodzić się należy z punktem trzecim tezy, iż prowadziłoby to do obejścia prawa i mogłoby nadmiernie i w sposób bezprawny wpływać na nieruchomości sąsiednie.
Przypomnieć też należy, iż przepisy prawa materialnego w zakresie niektórych prac budowlanych przewidują możliwość nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności. Taki wyjątek stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), w którym wprost zezwala się na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jest to jednak wyjątek od zasady i nie zmienia ogólnych reguł, w których nadanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ustawy Prawo budowlane nie było prawnie możliwe.
Z tych przyczyn postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, iż skarżąca w ich uzasadnieniu powołała się na wyrok NSA OZ w Poznaniu przytoczony wyżej, którego tezy przeczą stanowisku skarżącej zawartym w skardze. Drugi z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2113/11 odnosi się do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem decyzji opartej o przepisy pozwalające na nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).