Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak : [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek B. N., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak:
[...], odmawiającej uchylenia, po wznowieniu postępowania na wniosek B. N., decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego na działkach nr ewid. [...],[...], położonych przy ul. M. w M., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że B. N. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (data wpływu - [...] czerwca 2012 r.) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. Ponadto w dniu [...] czerwca 2012 r., do Wojewody [...] wpłynęło odwołanie B. N. od powyższej decyzji organu stopnia podstawowego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ wojewódzki kierując się ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, według którego tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w pierwszej kolejności rozpatrzył odwołanie B. N. z dnia [...] czerwca 2012 r., i wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy w/w decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. B. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] wezwał skarżącą - B. N. o wyjaśnienie czy podtrzymuje swój wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. dotyczący stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., czy też wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję Starosty [...].
W odpowiedzi na wezwanie B. N. oświadczyła, że podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.
Organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne, tak jak to ma miejsce w analizowanej sprawie, zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności musi dotyczyć rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym.
Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze treść żądania skarżącej, która w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. jednoznacznie oświadczyła, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. organ wojewódzki powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia powyższej decyzji organu stopnia podstawowego. Tymczasem Wojewoda [...], wszczął postępowanie nadzorcze i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, w którym odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub podmiotowego.
W niniejszej sprawie, mając na uwadze zakres żądania skarżącej, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja drugoinstancyjna organ uznał, że zachodzi konieczność umorzenia postępowania organu I instancji, jako bezprzedmiotowego.
W analizowanym przypadku decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., nie może bowiem być przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez organ wojewódzki.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r., w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012r., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r., oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r., [...], z uwagi na rażące naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa oraz art. 35 § 1 kpa.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:
- 1) art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012r., pomimo rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w tym przepisie odnosi się zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji,
- 2) art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowanie administracyjnego, nadto zaniechanie czuwania nad tym, aby skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, poprzez brak udzielenia jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,
- 3) art. 8 kpa poprzez brak prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie skarżącej do organów Państwa oraz jej świadomość i kulturę prawną,
- 4) art. 35 § 1 kpa poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w szczególności gdy rozstrzygnięcie dotyczyło stricte zagadnień proceduralnych, a okoliczności faktyczne pozostały bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że gdyby została należycie poinformowana o tym, iż w świetle obowiązującego orzecznictwa, zgodnego ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie może skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], to oczywistym jest że wniosłaby o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody.
Zdaniem skarżącej organy administracji nie mogą wykorzystywać niewiedzy obywateli, przeciwnie zobowiązane są do tego aby wyczerpująco informować obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowanie administracyjnego. Ponadto, winny czuwać nad tym, aby obywatel nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, poprzez udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W innym wypadku organy administracji narażone będą na utratę zaufania ze strony obywateli, nie mówiąc już o tym, iż takim działaniem nie pogłębią świadomości i kultury prawnej obywateli.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. i umarzająca postępowanie wszczęte z wniosku B. N..
Zgodnie z art. 61 a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.
W przypadku istnienia od początku negatywnej przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej, gdy postępowanie od początku było bezprzedmiotowe - zasadną jest, jak wskazano wyżej, odmowa wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.), zaś w przypadku wtórnego wystąpienia bezprzedmiotowości, tj. gdy stało się ono bezprzedmiotowe w toku trwającego postępowania albo postępowanie zostało błędnie wszczęte mimo przyczyn uzasadniających odmowę jego wszczęcia, organ zobligowany jest postępowanie umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.).
W przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2012 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek B. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. Od tej samej decyzji Skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie do organu II instancji. W dniu [...] sierpnia 2012 r.
Wojewoda [...] wydał decyzję w trybie odwoławczym. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skierował do Skarżącej pytanie domagające się doprecyzowania wniosku o stwierdzenie nieważności poprzez wskazanie czy wniosek ten dotyczy decyzji Starosty [...], czy również decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi B. N. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. podtrzymała żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.
W związku z tym słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wniosek Skarżącej w sposób precyzyjny określał przedmiot żądania zawarty w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. B. N. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.
Co do zasady, postępowanie nieważnościowe powinno obejmować decyzję organu II instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec jednoznacznie określonego żądania i jego uzasadnienia, organ nie był zobowiązany do innej niż literalna interpretacji wniosku, zatem prawidłowo poddano kontroli decyzję organu I instancji.
O woli Skarżącej w zakresie kontroli tylko decyzji organu pierwszej instancji, świadczy też argumentacja zawarta we wskazanym na wstępie wniosku.
Nie mogły być uznane za skuteczne zarzuty skargi powołujące się na naruszenie zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że wniosek Skarżącej zawierał precyzyjnie określone żądanie. Poza tym uzupełnienie nie mogło uszczegóławiać wniosku pierwotnego z dnia [...] czerwca 2012 r. w ten sposób, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji obejmować miało również decyzję organu odwoławczego, bowiem w dacie składania wniosku nie funkcjonowała jeszcze decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Reasumując, Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji zasadnie wskazał, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 kpa w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 kpa decyzja organu odwoławczego.
Wskazać należy, iż decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego. Ponadto z konstrukcji przepisu art. 138 kpa wynika, iż organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a zatem do zbadania prawidłowości i kompletności zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i do jego ponownej oceny prawnej.
Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1456/12 stwierdzając, że "Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, to wniosek o stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć decyzji ostatecznej, a więc decyzji organu drugiej instancji. Nie można żądać stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku, gdy sprawa była rozpatrywana przez organ odwoławczy i zakończona decyzją ostateczną."
Podzielając powyższy pogląd należy dodać, że organy administracyjne winne orzekać co do zasady na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. W związku z tym należało uznać, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji - w oparciu o art. 138 k.p.a. - decyzja organu odwoławczego.
Wobec tego istniała przesłanka przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania, a wobec jego wszczęcia przez organ I instancji uzasadnionym było uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] jako bezprzedmiotowego w oparciu o art.105 k.p.a.
Z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zajmował się z przyczyn formalnych prawidłowością decyzji z [...] maja 2012 r. Starosty [...] za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast naruszenie art. 35 k.p.a. pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższa argumentacją orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).