Uzasadnienie
Starosta [...] w dniu [...] grudnia 2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił decyzją nr [...], znak: [...], pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ew. [...] oraz [...] przy ul. [...] w [...] dla Banku [...] w [...].
W efekcie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to podtrzymał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 29/12.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że działki inwestycyjne zostały oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania terenu uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach: [...],[...],[...],[...], oraz części obrębu [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2008 r., nr [...] poz. [...]), jako jednostki 1.67b MW i 1.63a KPX - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny placów publicznych. Analizując projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem budowlanym oraz przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy organ uznał, że kubatura budynku nie wychodzi poza wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, jednakże odległość rozbudowanego budynku od działki sąsiedniej zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu do działki o nr ew. [...] wynosi 2,84 m. Oznacza to, że zewnętrzne ściany rozbudowanego budynku będą znajdowały się w odległości 2,84 m. Zaś w ścianie zwróconej ku działce o nr ew. [...] zaprojektowano otwory okienne oraz drzwiowe.
Zaprojektowanie ściany budynku z otworami drzwiowymi i okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m powoduje, że usytuowanie budynku jest niezgodne z § 12 ust. 1, 2 czy 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Zdaniem organu Starosta [...] naruszył art. 35 Prawa budowlanego, a naruszenie to ma charakter rażący ponieważ w badanym przypadku zbadanie zgodności rozbudowy z zapisami § 12 rozporządzenia nie polegało na skomplikowanym dokonaniu wykładni zapisów tegoż przepisu tylko na prostej subsumpcji, która nie wymaga interpretacji zapisu ww. norm.
Również usytuowanie schodów organ ocenił, jako naruszające § 12 ust. 5 rozporządzenia, ponieważ znajdują się one w nieznacznej odległości od granicy z działką sąsiednią i odległość ta nie przekracza dopuszczalnego 1,5 m.
Doszło także do naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia, bowiem przedmiotową rozbudowę zaprojektowano w stosunku do budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...] tak, że wysokość budynku zaprojektowanego ma wysokość większą w pasie o szerokości 3m wzdłuż granicy działki niż budynek istniejący. Zaś działka o nr ew. [...] nie została objęta pozwoleniem na budowę, które można by wziąć pod uwagę.
Organ I instancji zauważył, że inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Oceniając projekt budowlany organ uznał go za niekompletny. Nie przedstawia on bowiem m.in. odległości, wysokości projektowanego budynku w stosunku do budynku istniejącego na działce o nr ew. [...], nie określa charakterystycznego układu budynku na działce o nr ew. [...], np. poprzez przedstawienie, czy tenże budynek posiada podpiwniczenie czy też nie, czy jak będzie połączony z zaprojektowaną rozbudową. W projekcie budowlanym brak oświadczenia A. D. o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wiedzy technicznej, uprawnień budowlanych, czy też innych dokumentów świadczących, że jest ona projektantem przedmiotowej inwestycji.
W konsekwencji Starosta [...] mimo ciążącego na nim obowiązku nie uzupełnił projektu budowlanego o informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzoną przez C. S. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o sprawdzeniu projektu budowlanego przez osobę uprawnioną. W konsekwencji doszło do naruszenie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego.
W ocenie wojewody postępowanie było dotknięte wadami, w efekcie czego doszło do naruszenia art.10, art. 61 § 4 i 77 k.p.a. Zaś decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia.
Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/09, LEX 746688 stanął na stanowisku, że naruszenie szeregu przepisów postępowania może implikować stwierdzenie, iż mnogość uchybień proceduralnych pociągało za sobą rażące naruszenie prawa, które wymagało wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego.
Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji jak i całego postępowania administracyjnego prowadzącego do jej wydania należy stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie nie zaistniały przesłanki do uznania, że przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało wydane niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Banku [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że kontrolowana decyzja narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na usytuowanie ściany z otworami w odległości mniejszej niż 4 m., rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, z uwagi na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu przewidującego realizację schodów zewnętrznych w odległości mniejszej, aniżeli wskazana w ww. przepisie, tj. mniejszej niż 1,5 m. Dodatkowo został naruszony § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, gdyż wejście na schody zewnętrzne zostało zaprojektowane przy granicy z działką sąsiednią. Brak sprawdzenia projektu budowlanego, w sytuacji gdy ustawa wprost nakłada taki obowiązek, stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Reasumując organ II instancji stwierdził, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 rozporządzenia, a także art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniem organu I instancji, przy wydawaniu kontrolowanego w trybie nieważnościowym pozwolenia na budowę nie doszło do rażącego naruszenia § 11 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ponieważ brak "zwymiarowania", brak określenia charakterystycznego układu budynku nie stanowi rażącego naruszenia prawa; jak również nie doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż strony postępowania – inwestor i współwłaściciele działki nr ew. 205/16 nie sprzeciwiali się w toku postępowania spornej inwestycji. Zaś okoliczność braku udziału w postępowaniu pozostaje bez znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, gdyż przesłanka ta stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Bank [...] w [...], dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie:
- - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności charakteru linii granicznej przebiegającej przez działki nr geodezyjny [...],[...],[...] i [...] i błędne uznanie, iż linia ta stanowi zewnętrzną linię graniczną, a w konsekwencji, że naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. 2 § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia,
- - art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania i doręczenie zaskarżonej decyzji wyłącznie stronom ustalonym w postępowaniu nieważnościowym przed organem I instancji,
- - art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie projekt budowlany i automatycznie pozwolenie na budowę są niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi tj. z § 12 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia,
- - art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie oraz art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię, będące konsekwencją uznania, że projektowana rozbudowa budynku Banku nie należy do żadnej z kategorii projektów zwolnionych z obowiązku dokonania sprawdzenia projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego.
Zatem decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym.
Należy przy tym podkreślić, że kontrola pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji wyłącznie z punktu widzenia, tego, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
W niniejszej sprawie organy orzekające w trybie nieważnościowym uznały, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, zatem, że o istnieniu rażącego naruszenia prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717).
Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga.
Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być poprzedzone nader wnikliwym wyjaśnieniem, a ewentualne zastosowanie tego przepisu musi znaleźć usprawiedliwione uzasadnienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą niewątpliwie przemawiać za zastosowaniem powołanego przepisu, a nadto wyjaśnienie, dlaczego właśnie te okoliczności uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa.
Organy nie mogą ograniczyć się wyłącznie do wskazania naruszonych w kwestionowanym postępowaniu przepisów i lakonicznego stwierdzenia, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie w istocie narusza prawo w sposób rażący. W istocie bowiem mając na względzie konieczność udokumentowania łącznego wystąpienia przesłanek nieważnościowych organy winny były w uzasadnieniu swoich decyzji poczynić wyczerpujące rozważania w zakresie ich istnienia w badanym przypadku. Raz jeszcze podkreślić należy, że wskazania wymaga nie tylko oczywistość naruszenia, ale także charakter naruszonej normy oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, z powodu których uznać należało, że wywołane przezeń skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, a zatem, że niemożliwe jest zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie takich rozważań brak w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Dopiero poczynienie wyczerpujących rozważań w zakresie zaistnienia wszystkich przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa pozwoli na prawidłową ocenę kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższe oznacza również, iż przedwczesnym kontrolowanie zaskarżonej decyzji pod kątem dokonanych przez organ merytorycznych rozważań o naruszeniu przez pozwolenie na budowę jakiegoś przepisu prawa czy przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, orzeczenie sformułowane w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.