Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 201 OOr. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu wniosku R. W. odmówił stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2009 r" Nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
R. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2009 r., Nr [...], uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].06.2009 r. nakładającą na współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w O. — A. C. i R. C. oraz spadkobierców po zmarłych G. i S. W.: A. P., P. W., T. W. i R. W. obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego komina w w/w budynku oraz odprowadzaniu ścieków kanalizacji sanitarnej pionu kuchennego w w/w budynku i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W rozpoznaniu tego wniosku organ wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania.
W omawianej sprawie decyzją z dnia [...].09.2009 r., [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB w O. z dnia [...].06.2009 r., nakładającą na współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w O. — A. C. i R.C. oraz spadkobierców po zmarłych G. i S. W.: A. P., P. W., T. W. i R. W. obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego komina w w/w budynku oraz odprowadzaniu ścieków kanalizacji sanitarnej pionu kuchennego w w/w budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu w/w decyzji z dnia [...].09.2009 r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał, że PINB w O. za spadkobierców zmarłych właścicieli lokalu nr [....] w budynku przy ul. [...] w O. (a zarazem strony postępowania) uznał osoby wskazane przez A. W., mimo iż nie zostało to potwierdzone żadnymi dokumentami (m.in. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku). W świetle powyższego, organ nadzoru budowlanego I instancji nie ustalił w sposób należyty stron postępowania prowadzonego na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.
Rozstrzygnięcie zawarte w w/w decyzji [...] WINB z dnia [...].09.2009 r. organ uznał za prawidłowe.
Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z dnia [...].04.2009 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w O. dokonał stwierdzenia nabycia spadku po G. W., H. W. i S. W., jednakże w/w postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [....].04.2009 r. zostało uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...].09.2009 r., sygn. akt [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia spadku po S. W., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji.
W świetle powyższego organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji PINB w O. z dnia [...].06.2009 R., Nr [...], spadkobiercy zmarłych współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. nie zostali ustaleni w sposób bezsporny. Tym samym — jak słusznie wskazał [...] WINB w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji z dnia [...].09.2009 r. — ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przed PINB w O. na podstawie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego z 1994 r. należało uznać za przedwczesne.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie, którego nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, a rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności z brzmieniem przepisu. Wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, gdy nie zachodzą ku temu warunki byłoby uchybieniem procesowym, ale trudno przyjąć, aby wydanie decyzji kasacyjnej w omawianym przypadku stanowiło rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa jako rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, ale o skutki, których dotkliwości dla strony nie można usprawiedliwiać. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ podkreślił, że decyzja kasacyjna nie kończy postępowania, ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia.
Konkludując, organ stwierdził, że decyzja [....] WINB z dnia [...].09.2009 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto, za wyeliminowaniem w niniejszym trybie decyzji [....]WNB z dnia [....].09.2009 r. nie przemawiają skutki społeczno — gospodarcze, jakie w/w rozstrzygnięcie wywołało.
Wskazane wyżej rozstrzygnięcie wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [....].09.2009 r. nie jest również obarczone żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu wniosku R. W. o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzją z dnia [....] maja 2011 r. - utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...].03.2011r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Dodatkowo - odnosząc się do zarzutów skarżącego organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący pozbawienia prawa do zapoznania się z aktami sprawy i uniemożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów albowiem strony zostały powiadomione zarówno o wszczęciu postępowania nieważnościowego jak i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przejrzenia akt sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia. Skarżący nie skorzystał z tego prawa.
R. W. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 w zw. z art. 157 i 158§1 w zw. z art. 138 kpa poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji [....] PINB, gdy istniały podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wskazał, że organ nie rozważył czy otrzymane pismo wraz z kopiami postanowień zapadłych w sprawie spadkowej z Sądu Rejonowego w O. pozwala na przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009r. w części, co do dziedziczenia ustawowego są prawomocne a więc w części formalno - prawnej spadek został objęty przez osoby wskazane przez A. W. po uprawomocnieniu się ich w dniu 2 czerwca 2009r. a zatem, że osoby te są współwłaścicielami nieruchomości.
Dodatkowo podniósł, że GINB nie wziął pod uwagę naruszenie przez organy: PINB i [...]MINB prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie nieistnienia przepisów prawa materialnego w tym o charakterze procesowym a także zaprzeczaniu związku, jaki zachodził pomiędzy faktem ustalonym w oświadczeniu inicjującym postępowanie administracyjne a hipoteza administracyjnej normy prawnej.
Wskazał także, że organ powiatowy oraz odwoławczy w sposób nieprawidłowy doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].03.2011 r., stwierdzenie nieważności decyzji PINB i WINB ewentualnie wydanie rozstrzygnięcia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, oraz zasądzenie zwrotu kosztów posterowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchyleniem. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla rozstrzygnięcie jedynie w sytuacji gdy stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa.
Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r., IVSA 3763\03, Lex 156952). Nie jest także dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
I wreszcie - jak słusznie zauważył organ administracji - w orzecznictwie sądowo- administracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 20.10.201 Or. II OSK 1614/09 (LEX nr 746680).
Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że kontrolowana przez nie decyzja – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2009r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną inną wadą wymienioną w art. 156§1 kpa. Podstawą prawną tej decyzji był art. 138§2 kpa, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji) "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Analiza uzasadnienia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji prowadzi do wniosku, że powodem powyższego rozstrzygnięcia była konieczność ustalenia kto jest właścicielem lub zarządcą nieruchomości przy ul. [...] w O..
Decyzja z dnia [...].09.2009r. uchylała wszak rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego, mocą której organ ten - w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego - nałożył na A. i R. C. oraz spadkobierców po zmarłych G. i S. W. wskazane w tej decyzji obowiązki. Art. 66 w zw. z art. 62 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że wskazane w nim obowiązki można nałożyć jedynie na właściciela lub zarządcę obiektu, którego postępowanie dotyczy. Rację miał zatem organ, że ustalenie kto jest współwłaścicielem obiektu w sytuacji braku podmiotu sprawującego zarząd ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie kwestionowane w niniejszej sprawie jest to ze ustalając krąg stron postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego (rozpoznający sprawę w trybie zwykłym) ustalając krąg stron postępowania oparł się jedynie na oświadczeniu A. W. który wskazał jako spadkobierców po zmarłych G. i S. W. A. P., R. W., P. W.i T. W..
Zdaniem organu odwoławczego powyższa okoliczność winna być wykazana poprzez złożenie stosownych dokumentów - postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Stanowisko takie - zdaniem organu - zawarte jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie przesądzając w żaden sposób o słuszności tego poglądu, wskazać należy, że nie można zarzucić organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Innymi słowy nawet, jeśli - rozstrzygnięcie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym zostało wydane z naruszeniem art. 138§2 kpa to z pewnością naruszenia tego - jak trafnie wskazał organ nie można zakwalifikować do rażących skoro organ uznał, że wydanie rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i wskazał, jakie czynności winien organ I instancji wykonać. Niepodzielenie tego poglądu organu mogłoby, co najwyżej być rozpatrywane z punktu widzenia zwykłego naruszenia prawa.
I wreszcie rację ma organ, że skoro dla uznania że naruszenie prawa ma charakter rażący niezbędne jest spełnienie 3 przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja to biorąc pod uwagę, że kontrolowana decyzja z dnia [...].09.2009r. nie wywołała skutków, których nie możnaby zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa nie można uznać, że naruszenie miało charakter rażący. W tej sytuacji nie mogły odnieść pożądanego skutku zarzuty zawarte w skardze.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156§1 kpa z przyczyn wyżej wskazanych. Nie znajduje również oparcia w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 10 kpa. Jedynie na marginesie wskazać należy, że zarzut ten mógłby być postawiony w stosunku do kontrolowanej przez Sąd decyzji. Z akt sprawy wynika, że wbrew twierdzeniom skarżącego strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Natomiast jeśli nawet organ stopnia powiatowego a następnie wojewódzkiego dopuścił się naruszenia art. 10 kpa to i tak nie może być to brane pod uwagę jako przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji a co najwyżej jako przesłanka do wznowienia postępowania.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.