Uzasadnienie
Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na decyzję Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Inżynierów Budownictwa w [...]. z dnia [...]czerwca 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. M., umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wobec członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa J. M., zarzucając mu nierzetelne i niedbałe sporządzenie dokumentacji w związku z inwentaryzacją budynku przy ul. O. w P.. Z uwagi na właściwość miejscową wniosek ten został przekazany do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, której Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie w związku z upływem 6-miesięcznego terminu przedawnienia określonego w art. 100 ustawy Prawo budowlane.
Od tej decyzji odwołał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a rozpoznający odwołanie Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji do wniesienia odwołania po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na treść art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, który stanowi kto jest stroną postępowania i stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma ani obowiązku prawnego, ani interesu prawnego, który mógłby realizować w postępowaniu administracyjnym w sprawie odpowiedzialności zawodowej innego podmiotu.
Interes tego organu w ukaraniu J. M. przez organy samorządu zawodowego w trybie odpowiedzialności zawodowej nie wynika bowiem z żadnego przepisu prawa. W konsekwencji ewentualna decyzja w przedmiocie ukarania członka Izby w trybie odpowiedzialności zawodowej nie kształtowałaby sama przez się żadnych praw lub obowiązków w sferze prawnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Brak interesu prawnego w rozstrzygnięciu o odpowiedzialności zawodowej innego podmiotu powoduje, że wskazany wyżej organ nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż przepisy prawa wewnętrznego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, tj. uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w zakresie podmiotów uprawnionych do składania odwołań od decyzji wydanych przez okręgowego rzecznika, wyłączyła z ich kręgu pokrzywdzonych w sprawie, pozostawiając to uprawnienie jedynie członkom samorządu budowlanego będących stroną postępowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], zarzucając naruszenie art. 28, art. 29 i art. 61 § 1 kpa w związku z art. 97 ustawy Prawo budowlane przez odmowę uznania skarżącego jako strony postępowania administracyjnego w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. M., a także naruszenie art. 87 i 93 Konstytucji RP przez przyjęcie za podstawę decyzji uchwały nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, co do kręgu podmiotów uprawnionych do składania odwołań od decyzji wydanych przez okręgowego rzecznika.
Jak wskazał skarżący, w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie nie ma mowy o takim podmiocie jak pokrzywdzony, który z kolei występuje w postępowaniu dyscyplinarnym, jednakże są to dwa odrębne postępowania. Natomiast art. 97 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że przy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie postępowanie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, a zatem stosownie do przepisów kpa organ ten jest stroną we wszczętym postępowaniu, w którym jego rolę można określić jako rzecznika interesu publicznego.
Wskazując dalej, że akty prawa wewnętrznego nie mogą być podstawą decyzji administracyjnej wobec obywateli, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej złożenia, bądź oddalenie z uwagi na brak związku decyzji z interesem skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobligowany jest do zbadania, czy organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Przedmiotową skargę, choć z innych motywów niż w niej podane, należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Skarżącemu przysługiwało uprawnienie do złożenia skargi sądowej, bowiem w zaskarżonej decyzji odmówiono mu legitymacji do występowania w sprawie z uwagi na brak przymiotu strony postępowania z art. 28 kpa, a zatem objęta skargą decyzja dotyczyła jego interesu.
Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane pod rządami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., nr 5, poz. 42 z późn. zm.). Art. 11 tej ustawy stanowi, iż do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy generalnie ustawa określa organizację i zadania samorządów zawodowych, a także prawa i obowiązki członków tych samorządów (art. 1). A zatem formą załatwienia spraw indywidualnych będzie zgodnie z art. 11 ustawy wydawanie decyzji.
W myśl art. 25 tej ustawy sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej, określone w ustawie Prawo budowlane, oraz sprawy dyscyplinarne członków okręgowej izby wniesione przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej lub okręgową radę izby rozpatruje Okręgowy Sąd dyscyplinarny.
Z art. 25 ustawy wynika, że postępowanie w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej oraz sprawy dyscyplinarne członków zrzeszonych w samorządach zawodowych to dwa odrębne tryby postępowania. Odpowiedzialność zawodową w budownictwie regulują przepisy art. 95 - 101 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), stanowiąc m.in. kto podlega takiej odpowiedzialności, jakie jest zagrożenie w przypadku popełnienia wskazanych w ustawie czynów, kiedy i na czyj wniosek wszczyna się takie postępowanie, a także jaki organ orzeka w tych sprawach. Przepisy te są zatem podstawą dla okręgowych sądów dyscyplinarnych i sądów krajowych poszczególnych Izb samorządów zawodowych do wydawania decyzji administracyjnych w trybie i formie określonej przez przepisy kpa, zgodnie z zapisem art. 11 ustawy samorządowej. Jest też oczywiste, że wydanie decyzji przez organy samorządu zawodowego możliwe jest tylko w sprawach, w których przepisy tej ustawy przewidują administracyjnoprawną formę działania.
Stosownie do treści art. 26 ustawy samorządowej okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej prowadzi postępowanie wyjaśniające i sprawuje funkcję oskarżyciela, zarówno w sprawach dyscyplinarnych, jak i z zakresu odpowiedzialności zawodowej, przy czym służy mu prawo składania odwołań od orzeczeń okręgowego sądu dyscyplinarnego do krajowego Sądu Dyscyplinarnego oraz wnoszenia skarg do sądu administracyjnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa.
O ile jednak w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. nr 194, poz. 1635) określono szczegółowo tryb postępowania w sprawach dyscyplinarnych (w tym uprawnienia rzecznika do kończenia postępowania wyjaśniającego), to w przepisach ustawy brak jest odesłania do tego rozporządzenia w sprawach z zakresu odpowiedzialności i zawodowej.
Przeprowadzona wyżej analiza przepisów ustawowych pozwala stwierdzić, że ani przepisy ustawowe, ani przepisy rozporządzenia nie określają trybu w jakim rzecznik ma prowadzić postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej, ani też nie wskazują jaka winna być forma kończenia postępowań wyjaśniających. Brzmienie powyższych przepisów nie wskazuje też, aby rzecznik posiadał kompetencje do wydawania decyzji w sprawach odpowiedzialności zawodowej tym bardziej, że zapis art. 26 ustawy wyraźnie wskazuje, iż może on prowadzić jedynie postępowanie wyjaśniające, zaś rozpatrywanie spraw z zakresu odpowiedzialności zawodowej w myśl art. 25 należy do okręgowego sądu dyscyplinarnego. Zważywszy generalną zasadę, iż organy mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać. Kompetencje organów (w tym również organów samorządów zawodowych wykonujących funkcje publiczne) muszą być wyraźnie określone w ustawie.
Stąd też przyjąć należy, że ani ustawa ani powołane wyżej rozporządzenie nie daje rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej prawa do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w sprawach odpowiedzialności zawodowej, w tym również do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem skutkiem tego rzecznik wkraczałby w kompetencje sądu dyscyplinarnego, do którego należy orzekanie w tych sprawach.
Nadto nie znajduje też oparcia w przepisach prawa, rozpoznawanie przez rzecznika krajowego odwołań od decyzji rzecznika okręgowego, bowiem zgodnie z art. 38 ustawy samorządowej z dnia 15 grudnia 2000 r. rzecznik krajowy sprawuje nadzór nad działalnością okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej, co nie jest równoznaczne w rozumieniu art. 17 kpa z organem wyższego stopnia w sprawach administracyjnych załatwianych przez rzeczników okręgowych.
Zapis ustawy nie określa takiej kompetencji dla Rzecznika Krajowego, co wiąże się z brakiem kompetencji rzeczników okręgowych do załatwiania spraw administracyjnych.
Reasumując stwierdzić należy, że okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej wydając decyzję w sprawie należącej do kompetencji sądu dyscyplinarnego, jako jedynego organu uprawnionego do załatwiania sprawy, dokonał naruszenia właściwości rzeczowej, zaś Rzecznik Krajowy wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy o właściwości rzeczowej i instancyjnej.
W tym stanie rzeczy, skoro obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa, należało stwierdzić ich nieważność stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.