Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], nakładające na Gminę B. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przegród między poszczególnymi lokalami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., gm. B., w zakresie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej i izolacji akustycznej, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na skutek wniosku R.S. z dnia 8 września 2008 r. - lokatora mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
W toku czynności wyjaśniających przeprowadzono w dniu 15 maja 2007 r. oględziny wspomnianego budynku w zakresie jego użytkowania z udziałem przedstawicieli zarządcy obiektu -Zakładu Usług Komunalnych w B. R.S. (użytkownik lokalu nr [...]) przedłożył w dniu 22 kwietnia 2008r. opinię akustyczną "o ścianie międzylokalowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. gm. B." sporządzoną przez mgr inż. E.U., z której wynika, że wewnętrzna przegroda budowlana międzylokalowa zbudowana z cegły dziurawki nie spełnia wymagań normowych Polskiej Normy PN-87/B-02151/03 w zakresie izolacyjności akustycznej.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 81 c ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na Gminę B. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przegród między poszczególnymi lokalami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., gm. B., w zakresie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej i izolacji akustycznej, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z uwagi na wykonanie przegród między lokalami z cegły dziurawki gr. 12 cm wątpliwości budzi stan techniczny budynku mieszkalnego w zakresie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej i akustycznej, przedłożona opinia nie wyjaśnia wszystkich okoliczności sprawy (dotyczy jednego lokalu), w niniejszej sprawie zachodzi konieczność weryfikacji opinii poprzez rozszerzenie oceny na cały budynek oraz uzupełnienia o elementy zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. złożyła Gmina B. W uzasadnieniu strona wskazała, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że działania zostały podjęte na skutek wniosku R.S., zaś zarzuty jego wniosku dotyczyły wyłącznie jego lokalu i w granicach zarzutów dotyczących izolacji akustycznej ścianek działowych lokalu.
Zdaniem Gminy B. nie jest zasadne nakładanie obowiązku wykonywania ekspertyzy całego budynku, badanie techniczne powinno się ograniczać tylko do wnioskowanego lokalu w zakresie wskazanych uchybień skutkujących na akustykę lokalu, z ewentualnym rozszerzeniem tylko na lokale w tej samej klatce schodowej.
Strona wskazała ponadto, iż w jej ocenie, nie zachodzi konieczność badania całego budynku pod względem warunków ppoż., ściany zostały wykonane z materiału i w szerokości określonej projektem technicznym, który został następnie zatwierdzony w postępowaniu o wydanie zezwolenia budowlanego.
Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując stanowisko w nim przedstawione.
Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca zarzuciła temu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 12 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 62 ust. 2 i art. 81 c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Zdaniem skarżącej, rozszerzenie granic badania technicznego budynku mimo kwestionowania wstępnego stanu technicznego wyłącznie jednego lokalu w tym budynku, bez dostatecznego wykazania takiej konieczności podstawowymi środkami dowodzenia, narusza zasadę zwięzłości i szybkości postępowania, a także wymóg ekonomiki postępowania z zachowaniem potrzeby liczenia się z kosztami, które powinny być współmierne do wymogów właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie powodować nadmiernego obciążania nimi stron postępowania.
W ocenie Gminy B., w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w formie wizji, w dostateczny sposób, a także w oparciu o złożoną opinię mgr inż. E.U., możliwe było ustalenie zasadniczych elementów postępowania, do których zaś należało zaliczyć wyłącznie to, że kwestia przedmiotowej ścianki działowej lokalu nr [...], odnosi się tylko do tego lokalu, który został utworzony w toku prac inwestycyjnych z podziału wcześniej projektowanego większego lokalu. Obowiązek zaś wykonania ekspertyzy technicznej powinien ograniczać się jedynie do tego jednego lokalu i obciążać właściciela tego lokalu i jednocześnie wnioskodawcę sprawy.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter zastosowanego przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten stanowi w istocie instrument umożliwiający organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, natomiast dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań.
Podkreślenia jednakże wymaga, że przesłanką zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Nałożenie zatem takiego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany, a nadto powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia, że roboty te zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego.
Ustalenie istnienia wspomnianych uzasadnionych wątpliwości wymaga zatem przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 kpa, gdyż dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i – w konsekwencji – narażenia strony na odpowiednie koszty. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom.
Należy pamiętać, że organ nadzoru budowlanego prowadzi określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach swoich kompetencji dotyczących np. kontroli przestrzegania właściwego stanu technicznego budynków mieszkalnych. Dlatego nałożony obowiązek dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy i oceny technicznej powinien być skorelowany z uprawnieniami organu wykonującego właśnie te zadania. Oznacza to z jednej strony uprawnienia organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej zaś strony konieczność jednoznacznego ustalenia przez organ prawdopodobieństwa występowania takich nieprawidłowości. Organ nie może, korzystając z uprawnień dowodowych, przerzucać całego ciężaru takiego postępowania dowodowego na stronę obciążając ją kosztami takiego postępowania. Obowiązek sporządzenia np. ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejscy gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organy nie wykazały zasadności nałożonego w takim zakresie obowiązku. Przedłożona przez R.S. w dniu [...] kwietnia 2008r. opinia akustyczna "o ścianie międzylokalowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. gm. B." sporządzona przez mgr inż. E.U., z której wynika, że wewnętrzna przegroda budowlana międzylokalowa zbudowana z cegły dziurawki nie spełnia wymagań normowych Polskiej Normy PN-87/B-02151/03 w zakresie izolacyjności akustycznej, dotyczy wyłącznie lokalu nr [...], a nie pozostałej części budynku.
Należy w tym miejscu zauważyć, że Gmina B. – co w ogóle nie wzięły pod uwagę organy prowadzące postępowanie – wskazała jednoznacznie, że lokal ten został w toku prac inwestycyjnych utworzony z podziału wcześniej projektowanego większego lokalu. Dodatkowo – jak słusznie podniosła skarżąca - ściany zostały wykonane z materiału i w szerokości określonej projektem technicznym, który został następnie zatwierdzony w postępowaniu o wydanie zezwolenia budowlanego, czego nie sprawdził ani organ pierwszej instancji, ani [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrujący zażalenie. Tymczasem analiza projektu budowlanego powinna stanowić jeden z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego czy i w jakim zakresie mogło dojść do nieprawidłowości.
Dodatkowo z załączonego do akt administracyjnych sprawy protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 15 maja 2007 r. nie wynika, aby kontrolowany obiekt mieszkalny położony przy ul. [...] w B., znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym, a w szczególności w zakresie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej. Z wyżej wymienionego protokołu można wywieść, iż kontrolowany obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym, stwierdzono bowiem, iż "obiekt budowlany użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz jest utrzymywany w należytym stanie technicznym". Wprawdzie stwierdzono pewne nieprawidłowości, odnośnie przewodów kominowych, co znajduje odzwierciedlenie w załączonym do w/w protokołu, protokołu z dnia 1 lutego 2007 r., Nr 024/07, z okresowej kontroli przewodów kominowych, jednakże z protokołu z dnia 15 maja 2007 r. wynika, iż do dnia 15 czerwca 2007 r. zostaną wykonane roboty w tym zakresie.
Dołączona do akt sprawy opinia akustyczna opracowana przez mgr inż. E.U. dotycząca ściany międzylokalowej znajdującej się w lokalu o nr [...] również nie odnosi się do kwestii związanych z ochroną przeciwpożarową, porusza one jedynie kwestie związane z akustyką, będącego przedmiotem opracowania lokalu.
Podnieść także należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ drugiej instancji nie ustosunkował się w pełni do treści zażalenia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest lakoniczne i stanowi w gruncie rzeczy ponowienie argumentacji przedstawionej przez organ pierwszej instancji.
Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu, w szczególności mieć na uwadze, iż nałożenie obowiązku określonego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego powinno korespondować z wystąpieniem uzasadnionych wątpliwości, które muszą opierać się na zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązany będzie ponownie przeprowadzić kontrolę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., gm. B. i dokonać ustaleń dotyczących elementów konstrukcyjnych tego budynku, także w kontekście zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego tego obiektu, który to projekt powinien zostać poddany analizie organu. Dopiero jednoznaczne ustalenia dotyczące wykorzystanych materiałów budowlanych i ich jakości oraz sposobu wykonania części konstrukcyjnych, ich zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami regulującymi normy budowlane i jakość techniczną będą mogły stanowić podstawę do nałożenia obowiązku w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz określenia jego zakresu tj. \odniesienia wyłącznie do lokalu nr [...] należącego do R.S., ewentualnego rozszerzenia na lokale w tej samej klatce schodowej, czy wreszcie całego budynku. Rozstrzygnięcie nakładające przedmiotowe obowiązki bez tych podstawowych ustaleń będzie nosić cechy niedopuszczalnej dowolności.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.