Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 2 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1600/15

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]maja 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wniesionego przez inwestora - [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...], zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji siatek winylowych z nadrukiem reklamowym: na połaci dachowej (siatka A o wymiarach 37,0 m x 8,6 m) i elewacji frontowej budynku (siatka B o wymiarach 37,0 m x 10,0 m), zlokalizowanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor - [...] Sp. z o. o. Sp. k., z siedzibą w [...] działając przez pełnomocnika S. P., w dniu 8 stycznia 2015 r. wniósł zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na elewacji nieruchomości przy ul. [...] w [...] w granicach działki.

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez:

1. 1) "korektę wniosku – zgłoszenia i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie oznaczenia nieruchomości – właściwy obrębu [...] a nie jak podano [...],
2. 2) opis urządzenia reklamowego oraz szczegółowy opis sposobu zamontowania urządzenia reklamowego w postaci siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na elewacji budynku przy ul. [...] w [...] wraz z niezbędnymi rysunkami, sporządzone przez osobę ze stosownymi uprawnieniami,
3. 3) uzgodnienia planowanego montażu siatki z nadrukiem reklamowym na elewacji budynku przy ul. [...] w [...] z rzeczoznawcą ds. bhp i ppoż (reklamę zakrywającą ściany zewnętrzne należy traktować jako rodzaj okładziny elewacyjnej - § 293 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.),
4. 4) rysunek przedstawiający przekrój poziomy elewacji budynku wraz z projektowanym urządzeniem reklamowym w postaci siatki winylowej z nadrukiem reklamowym, z naniesioną granicą działki nr [...] z obrębu [...], sporządzony przez osobę ze stosownymi uprawnieniami i podpisem uprawnionego geodety,
5. 5) zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) na nadwieszenie urządzenia reklamowego nad pasem drogowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego postanowienia.

Inwestor wykonał nałożone obowiązki.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent [...] działając na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że realizacja objętych zgłoszeniem robót budowlanych: dwóch siatek winylowych o wskazanych, znacznych rozmiarach, które mają być zamontowane na połaci dachu i elewacji frontowej budynku przy ul. [...] w [...], zlokalizowanego w ścisłym centrum [...], stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia.

Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw i nakładającej uzyskanie pozwolenia na budowę; art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wniesienie sprzeciwu w części dotyczącej siatki realizowanej na istniejącej konstrukcji; oraz naruszenie przepisów procesowych: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę stosownie do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej I ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Jednocześnie na podstawie przepisu art. 30 ust. 7 ww. ustawy właściwy organ może w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, nałożyć na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1. 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
2. 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;
3. 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;
4. 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Wojewoda [...] zauważył, że nałożenie obowiązku, o którym mowa w ww. art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter uznania organu administracji, który winien jedynie uprawdopodobnić wystąpienie opisanych wyżej przesłanek.

Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem - jak wynika z jego treści - przewiduje realizację robót budowlanych polegających na instalacji dwóch siatek winylowych z nadrukiem reklamowym posadowionych za pomocą systemu kotwionych naciągów o wymiarach (siatka A o wymiarach 37,0 m x 8,6 m i powierzchni ponad 318 m2) na połaci dachowej i częściowo już istniejącej konstrukcji wsporczej i (siatka B o wymiarach 37,0 m x 10,0 m o powierzchni 370 m2) na elewacji frontowej budynku. Opisane wielkopowierzchniowe urządzenia reklamowe o powierzchni ponad 300 m2 każde mają być zainstalowane za pomocą skomplikowanego systemu kotew i naciągów (częściowo istniejącego w przypadku siatki B a ich montaż ze względu na wielkość i miejsce prowadzenia prac – na elewacji budynku położonego przy ruchliwej ulicy w centrum miasta stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia. Realizacja zamierzenia objętego zgłoszeniem wiąże się z wykonywaniem prac na wysokości, co uzasadnia uprawdopodobnienie wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia.

Organ uznał zatem, że dla objętego zgłoszeniem zamierzenia konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów dotyczących obrazy przepisów prawa procesowego.

Skargę na tę decyzję złożyła [...] Sp. z o. o. Sp. k., z siedzibą w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. Naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji mimo braku dostatecznego wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności, co stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadą przekonywania,
2. 2. Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz 136 k.p.a., poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy,
3. 3. naruszenie przepisu art. 15 k.pa. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy,
4. 4. naruszenie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie pomimo braku uprawdopodobnienia okoliczności zagrożenia dla dóbr wymienionych w tym przepisie wskutek planowanych robót budowlanych,
5. 5. naruszenie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na część inwestycji, która nie była objęta obowiązkiem zgłoszenia, co doprowadziło do wydania decyzji w części bez podstawy prawnej i w konsekwencji jej częściowej nieważności.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz rozważenie w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenia decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w przypadku, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wydaną w oparciu o art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" (ust.

1. 1) oraz "roboty budowlane" (ust.
2. 2) niewymagające pozwolenia na budowę. W przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono natomiast w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1) Prawa budowlanego, właściwy organ nosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 7, właściwy organ może w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1. 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
2. 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;
3. 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;
4. 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Z przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że organ nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie ma obowiązku wykazania, iż zamierzone roboty spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, ale jedynie, że takie zagrożenie mogą spowodować (II OSK 1445/10 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że realizacja robót budowlanych polegających na instalacji dwóch siatek winylowych z nadrukiem reklamowym posadowionych za pomocą systemu kotwionych naciągów o wymiarach (siatka A o wymiarach 37,0 m x 8,6 m i powierzchni ponad 318 m2) na połaci dachowej i częściowo już istniejącej konstrukcji wsporczej i (siatka B o wymiarach 37,0 m x 10,0 m o powierzchni 370 m2), względu na wielkość i miejsce prowadzenia prac – na elewacji budynku położonego przy ruchliwej ulicy w centrum miasta stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia. Realizacja zamierzenia objętego zgłoszeniem wiąże się z wykonywaniem prac na wysokości, co uzasadnia uprawdopodobnienie wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia.

Należy zatem podzielić stanowisko organów, że wskazane wyżej okoliczności stanowią dostateczne uprawdopodobnienie wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia oraz ryzyko wprowadzenia, utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że zarzut naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. jest niezasadny. W niniejszej sprawie prowadzone jest bowiem postępowanie w sprawie zgłoszenia skarżącej spółki dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji dwóch siatek winylowych z nadrukiem reklamowym posadowionych za pomocą systemu kotwionych naciągów o wskazanych wymiarach na połaci dachowej (siatka A o wymiarach 37,0 m x 8,6 m) i elewacji frontowej budynku (siatka B o wymiarach 37,0 m x 10,0 m), przy ul. [...] w [...]. Usytuowanie budynku w ruchliwym miejscu centrum [...] należy do faktów powszechnie znanych.

Zarówno organ I jak i II instancji rozpatrzyli właśnie tę sprawę, wnosząc sprzeciw do dokonanego zgłoszenia i nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie zamierzonego przedsięwzięcia. Wobec tego Sąd uznał, że orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, Wojewoda nie naruszył zasady dwuinstancyjności.

Wbrew twierdzeniu skargi, organy wyraźnie określiły co jest przedmiotem zgłoszenia poprzez wskazanie, że część siatki reklamowej "A" ma być zamocowana do istniejącej konstrukcji reklamowej (objętej innym postępowaniem), nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia dotyczy zatem wyłącznie zamierzenia objętego zgłoszeniem.

Konkludując, organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie uchybiając przy tym naczelnym zasadom procesu administracyjnego wyrażonym w art. 7, art. 8, i art. 77 k.p.a.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.