Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 roku,na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 poz.1126 z późn. zmianami) zobowiązał Inwestora sp. z o.o. "A." do przedłożenia projektu zamiennego zawierającego inwentaryzację powykonawczą samowolnie dokonanych zmian wraz z docelowym rozwiązaniem realizowanych na posesji przy ulicy W. [...] w W. budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania działki.
Po wykonaniu obowiązku nałożonego w/w decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust.1a w związku z art. 51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zezwolił inwestorowi sp. z o.o. "A." na wznowienie robót budowlanych realizowanych na posesji przy ulicy W. [...] w W., polegających na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania działki w oparciu o dostarczony projekt zamienny zawierający inwentaryzację powykonawczą samowolnie dokonanych zmian wraz z docelowym rozwiązaniem budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Decyzją z dnia [...].03.2001r., Nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań Centrum [...] E. i W. J. oraz Rady osiedla K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2001r., Nr [...] zezwalającą inwestorowi robót, Spółce z o.o. A. na wznowienie robót budowlanych realizowanych na posesji przy ul. W. [...] w W. Po rozpatrzeniu wniosku Centrum [...] sp. z o.o. oraz W. J. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].03.2001r., oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].01.200lr., zezwalającej inwestorowi robót, Spółce z o.o. A. na wznowienie robót budowlanych realizowanych na posesji przy ul. W. [...] w W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2003r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].12.2003r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].09.2003r. o odmowie stwierdzenie nieważności skarżonych decyzji.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 a o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane), ponieważ inwestor wykonał obowiązek o którym mowa w ust.1 pkt. 2 w/w przepisu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że dostarczone przez inwestora opracowania w tym projekt zamienny posiadają niezbędne uzgodnienia. Organ wskazał, że projekt zamienny pod nazwą;, Inwentaryzacja powykonawcza z docelowym rozwiązaniem" została zaopiniowana przez rzeczoznawców do spraw ochrony p.poż, bhp i sanepid. Przedłożono pozytywną opinię, zatwierdzającą projekt w zakresie organizacji ruchu dla inwestycji przy ul. W. [...] w W., wydaną przez Wydział Komunikacji Urzędu Miejskiego w W. Projekt docelowej organizacji ruchu dla inwestycji przy ul. W. [...] w W., uzyskał także pozytywną opinię Zarządu Dróg i Komunikacji w W. Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż organy nadzoru obowiązane są brać pod uwagę jedynie stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Zatem podnoszone kwestie w tym powoływanie się na wyrok NSA O.Z. we Wrocławiu z dnia 06.05.2003r. sygn akt II S.A./Wr 2297/2001 jak też na wydane postanowienia (tj. Ministra Kultury Nr [...] z dnia [...].03.2003r. i [...] z dnia [...].05.2003r o stwierdzeniu nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].03.200lr. - dotyczącego granic ochrony prawnej zabytku przy ul. W. [...]) nie mają wpływu na treść wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć. Zdaniem organu w dacie wydawania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2001r., Nr [...], jak też decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.200lr., Nr [...] pozostawała w obrocie prawnym decyzja Prezydenta W. z dnia [...].05.1999r (Nr.) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę na decyzję GINB złożyli Centrum [...] sp. z o.o. oraz W. J., wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Strony podnoszą, podobnie jak w postępowaniu administracyjnym, że w związku z uchyleniem przez Prezydenta W. decyzji Nr [...] z dnia [...].12.1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę, inwestycja przestała mieć zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie na budowę.
Ten nowy stan prawny,zdaniem skarżących, nakładał na organ nadzoru budowlanego obowiązki określone przepisami prawa budowlanego, między innymi dokonania oceny projektu budowlanego i zagospodarowania terenu w pełnym zakresie wynikającym z przepisów, które wg prawa budowlanego są powierzone organowi architektoniczno - budowlanemu.
Strony podniosły również, że w dacie wydawania decyzji Nr [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2001r, jak też decyzji Nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2001r, nie było już w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...]5.05.1999r o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ decyzja ta była ważna do dnia [...].12.2000r.
Strony podniosły również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działał tak jakby uchylone pozwolenie na budowę nie zawierało żadnych sprzeczności z przepisami i była zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego miasta W. Zdaniem stron inwestycja nie posiada na swoim terenie dostatecznej ilości miejsc postojowych dla samochodów mieszkańców stałych budowanego osiedla i przebywających na nim okresowo, nie ma zgodnego z przepisami odprowadzenia wód opadowych i posiada dwukrotnie wyższy wskaźnik intensywności zabudowy od przewidzianego planem.
Podniosły również, że organy nie zagwarantowały im prawa do udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Główny Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271 z późn.zm.).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Skargi nie można było uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego działają zgodnie z właściwymi kompetencjami, określonymi ściśle w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.
Działania te chociaż są niezależne, to jednak powodują określone konsekwencje przewidziane prawem. Nie można zgodzić się z poglądem stron skarżących, że wydanie pozwolenia na wznowienie robót może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego, w ramach swoich kompetencji, po stwierdzeniu faktu realizacji prac w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu, zgodnie z procedurą przyjętą w prawie budowlanym, obowiązane są do uporządkowania zaistniałej sytuacji pod względem prawnym, w zakresie samowolnie dokonanych zmian.
W takim też trybie prowadzone było przedmiotowe postępowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zobowiązał Inwestora do przedłożenia projektu zamiennego zawierającego inwentaryzację powykonawczą samowolnie dokonanych zmian wraz z docelowym rozwiązaniem realizowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania działki.
Inwestor dostarczył w wyznaczonym terminie opracowanie zawierające inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z docelowym rozwiązaniem budynków oraz projekt zagospodarowania terenu z docelową organizacją ruchu. Dostarczone przez niego opracowania posiadają niezbędne uzgodnienia. Stwierdzić zatem należy, po dokonanej analizie złożonych przez inwestora dokumentów organ był uprawniony a nawet zobligowany do wydania orzeczenia w trybie art. 51 ust.1 pkt 1a, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt.2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Odnosząc się do argumentacji stron, że inwestycja przestała mieć zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie na budowę w związku z uchyleniem przez Prezydenta W. decyzji Nr [...] z dnia [...].12.1999r. stwierdzić należy, że w przypadku, gdy inwestor na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę realizuje obiekt, a następnie dochodzi do uchylenia tej ostatecznej decyzji administracyjnej, to dochodzi do zmiany właściwości organów. Decyzja o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 1 "a" Prawa budowlanego należy bowiem do kompetencji organów nadzoru budowlanego, jako że roboty budowlane zostały niewątpliwie rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji (zob. uzasadnienie uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., nr OPS 9/01 - ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 59). W takim wypadku przepis art. 48 Prawa budowlanego nie ma w stosunku do takich robót zastosowania.
Jeżeli zatem brak jest tożsamości pomiędzy decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych a nową decyzją o pozwoleniu na budowę, o których mowa w powołanych przepisach, to wynikają z tego określone konsekwencje, a- m.in. to, że decyzja o wznowieniu robót niejako zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, i to niezależnie od tego, czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, czy też wygasła. Oznacza to więc, że do wznowienia budowy może dojść po wydaniu na podstawie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, mimo że została uchylona wcześniejsza ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Powyższe uwagi mają podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia legalności postępowania jakie toczyło się po uchyleniu poprzedniej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, jaką wydał w niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno - budowlanej. Mimo zmiany właściwości organu jest to bowiem postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu sprawy, a obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w takim wypadku również ocena projektu budowlanego w pełnym zakresie wynikającym z przepisów, które w Prawie budowlanym powierzone zostały kompetencji organu architektoniczno – budowlanego.
Inwestor dostarczył w wyznaczonym terminie wymagane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumenty w tym opracowanie zawierające inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z docelowym rozwiązaniem budynków oraz projekt zagospodarowania terenu z docelową organizacją ruchu. Dostarczone opracowania posiadały niezbędne uzgodnienia. Organ dokonał oceny całości dokumentacji złożonej przez inwestora i stwierdził, że projekt budowlany spełnia wszelkie wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego, w tym także przepisów regulujących wymogi techniczno - budowlane, jakie obowiązują w budownictwie.
Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art.51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.
Należy podkreślić, że przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlany wziął pod uwagę dotychczas wykonane prace i nakazał organowi wykonanie czynności doprowadzających inwestycje do stanu zgodnego z prawem budowlanym.
Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 a ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku o którym mowa w ust.1 pkt. 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 §1 Kpa, ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, zatem może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność określonej w art. 156 §3 Kpa.
Postępowanie nadzwyczajne jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 kpa. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną, wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.
Wskazać należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania nieważnościowe, wykazując,że w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenia prawa. Nie został również naruszony inny przepis art. 156 § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.