Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., wstrzymał J. i K. P. oraz Ł. P. prowadzone roboty budowlane w budynku handlowo-usługowego warsztatu samochodowego, sklepu, stacji demontażu samochodów osobowych i dostawczych i jego urządzeniach zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S. gm. R., bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej na wykonane roboty budowlane w obiekcie oraz raportu dotyczącego obszaru oddziaływania budowanej inwestycji na tereny sąsiednie.
W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego warsztatu samochodowego, sklepu, stacji demontażu samochodów osobowych i dostawczych w R. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...]. Przy czym w decyzji omyłkowo podano jako adres inwestycji R., a nie S. gm. R. Inwestorzy otrzymali od organu I instancji potwierdzenie ostateczności decyzji i rozpoczęli budowę. Tymczasem J. S. wniosła odwołanie bezpośrednio do Wojewody [...] - organu II instancji. Podczas oględzin w dniu [...] września 2007 r. nie stwierdzono przy realizacji inwestycji istotnych zmian od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/07 oddalił skargę inwestorów na decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Wojewody [...] uchylającą pozwolenie na budowę i umarzającą postępowanie organu I instancji. Ponadto organ wskazał, że w dniu [...] maja 2008 r. ponownie przeprowadzono oględziny i nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych, ani odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem organu inwestorzy nieświadomie od początku realizowali obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. S., umorzył postępowanie zażaleniowe.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone postanowienie utraciło ważność z mocy prawa, gdyż w ciągu 2 miesięcy od jego wydania nie zapadła decyzja w trybie art. 50 a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a wynika to z art. 50 ust. 4 ww. ustawy. Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest przedmiotu zaskarżenia w obiegu prawnym, a co za tym idzie nie ma podstaw prawnych do rozpatrywania zażalenia i postępowanie zażaleniowe podlega umorzeniu.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. S. zarzucając Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pominiecie w uzasadnieniu, czy inwestorzy w terminie 30 dni dokonali nakazanych przez organ I instancji czynności. Zdaniem skarżącej inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i powinien być w stosunku do niej orzeczony nakaz rozbiórki. Skarżąca podniosła, że po 5 dniach od wygaśnięcia postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] nakładającą na inwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas prowadzonych robót budowlanych. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie postępowania zażaleniowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.
W ocenie Sądu postanowienie organu II instancji zapadło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zakończyło się postanowieniem. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z dyspozycji art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne.
Ponadto powyższy przepis w związku z art. 144 k.p.a. określa rodzaje postanowień jakie może wydać organ odwoławczy, jest to katalog zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie.
W związku z powyższym organ odwoławczy może wydać następujące rodzaje postanowienia, w którym:
- 1. utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo
- 2. uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3. umarza postępowanie odwoławcze albo
- 4. uchyla zaskarżone postanowienie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W przedmiotowej sprawie organ II instancji umorzył postępowanie zażaleniowe, ponieważ uznał, że brak jest przedmiotu zaskarżenia w obiegu prawnym, a co za tym idzie nie ma podstaw prawnych do rozpatrywania zażalenia.
Umorzenie postępowania niezależnie czy przez organ I czy II instancji jest możliwe tylko w przypadku gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Organ orzekający o umorzeniu postępowania musi wykazać bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Z całą pewnością bezprzedmiotowość postępowania w II instancji będzie zachodzić w razie cofnięcia środków zaskarżenia bądź w przypadku gdy środek zaskarżenia złoży osoba nie będąca stroną w sprawie.
W niniejszej sprawie skarżąca z całą pewnością jest stroną postępowania, a więc przysługuje jej prawo do wnoszenia środków zaskarżenia i z tego prawa skorzystała poprzez złożenie zażalenia. Jednocześnie skarżąca nie wycofała się ze złożonego zażalenia, tak więc organ w tym przypadku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego.
Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 Prawa budowlanego. Oczywistą rzeczą jest, że w przeciwieństwie do decyzji, od której zawsze przysługuje odwołanie bez względu na treść jej rozstrzygnięcia, w przypadku postanowienia zażalenie przysługuje tylko w tedy, gdy ustawodawca wprost taką możliwość przewidział.
Z woli ustawodawcy została przewidziana możliwość kwestionowania przez stronę trafności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w drodze zażalenia, o jakim mowa w ust. 5 tego artykułu. Na tej drodze storna powinna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organu I instancji przez organ II instancji co do wystąpienia w sprawie przypadku określonego w art. 50 ust. 1 ww. ustawy.
W ocenie składu orzekającego art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie daje możliwości umorzenia postępowania odwoławczego. Nie można zgodzić się z tym, że bezprzedmiotowość, jak to wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wynika z upływu terminu ważności postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przeciwnie to z faktu samego wydania postanowienia wynika możliwość domagania się jego weryfikacji, a nie z faktu pozostawania w obrocie prawnym, gdyż wówczas organ II instancji mógłby specjalnie zwlekać z rozpoznaniem zażalenia tak, aby postanowienie którego dotyczy zażalenie utraciło moc. Taka sytuacja byłaby bezprawna. Skoro samo wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 ww. ustawy stwarza po stronie postępowania uprawnienie do złożenia zażalenia, to utrata mocy obowiązującej nie ma żadnego znaczenia dla konieczności rozpoznania zażalenia i zweryfikowania prawidłowości wydania postanowienia.
Ma marginesie należy zauważyć, iż ważność postanowienia ma znaczenie tylko dla możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w terminie określonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, a więc w terminie ważności postanowienia wydanego na podstawia art. 50 ust. 1 ww. ustawy.
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2174/00, ONSA 2003/4/138, zgodnie z którym "wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 414 ze zm.) w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 tej ustawy nie powoduje bezprzedmiotowości rozpoznania zażalenia na postanowienie, o jakim mowa w jej art. 50 ust. 1". Tak więc nie wydanie decyzji w rybie art. 51 ww. ustawy również nie powoduje bezprzedmiotowości rozpoznania zażalenia wniesionego w stosunku do postanowienia zapadłego w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 ww. ustawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.