Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat Grodzki na podstawie art. 59 ust 1 z związku z art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane – udzielił Zarządowi Dróg i Komunikacji w [...] pozwolenia na użytkowanie płyty [...] w [...] – o powierzchni 7000 m2 /bez nawierzchni nad [...]/, po przebudowie i remoncie części wschodniej, północnej i południowej od strony [...] – bez kubatur podziemnych, etap I na działce nr [...] w [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ – stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji.
W uzasadnieniu podał, że przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie doszło do rażącego naruszenia prawa art. 57 ust 1 pkt 4 ustawy prawo budowlane, gdyż inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dołączył żądnych protokołów badań i sprawdzeń. Badanie zaś przez organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wymaganych prawem protokołów z badań i sprawdzeń jest głównym narzędziem pozwalającym zweryfikować spełnienie przez obiekt objęty wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wymagań podstawowych określonych w art. 5 ustawy prawo budowlane, w tym bezpieczeństwa użytkowania. Ponadto organ nadzoru budowlanego zauważył, inne liczne braki w złożonych dokumentach:
- - brak na oświadczeniu kierownika budowy podpisu projektanta potwierdzającego, że w jego ocenie dokonane odstępstwa od decyzji i pozwolenia na budowę są nieistotne;
- - na dzień złożenia oświadczenia przez inwestora o braku sprzeciwu /5 maja 2006 r./ nie minął 14 – to dniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez Państwową Inspekcję Pracy wynikający z ust. 2 art. 56 prawa budowlanego.
Zdaniem organu I instancji przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło też do rażącego naruszenia art. 7 i 77 kpa, gdyż pomimo wymienionych braków i nieścisłości, braków protokołów z badań i sprawdzeń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat Grodzki nie wezwał inwestora do dokonania czynności określonych w art. 57 ust 4 prawa budowlanego. Oprócz tego udzielono pozwolenia na użytkowanie pomimo, iż z urzędu wiadomo, że nie istnieje nawierzchnia na części [...] objętego weryfikowaną decyzją. W miejscu przewidywanej lokalizacji fontanny /uwidoczniona na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej/ istnieje tymczasowo przykryty otwór technologiczny. Ta część nawierzchni w treści weryfikowanej decyzji nie została wyłączona z zakresu objętego pozwoleniem na użytkowanie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyjaśnił również, że pomimo treści art. 57 ust 1 pkt 4 prawa budowlanego inwestor nie przedłożył jakichkolwiek protokołów badań i sprawdzeń. Brak jest m.in. istotnego ze względu bezpieczeństwa użytkowania protokołu badań i sprawdzeń istniejącej w nawierzchni płyty [...] /co potwierdza przedłożona przez inwestora inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza/ sieci /instalacji/ elektrycznej wraz z zamontowanymi urządzeniami.
Dodatkowo organ II instancji zauważył, że w dniu kontroli tj. 27 lipca 2006 r. trwały prace związane z instalacją 4 lamp oświetleniowych usytuowanych na obszarze objętym pozwoleniem na użytkowanie, a zatem w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, roboty budowlane związane z I etapem inwestycji realizowanej przez inwestora nie zostały zakończone.
Organ odwoławczy uznał zatem, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust 1 w związku z art. 57 ust 1 pkt 4, art. 57 ust 2 oraz art. 57 ust 3 prawa budowlanego, co wypełnia pozytywną przesłankę do stwierdzenia nieważności jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Zarząd Dróg i Gmina Miejska [...] reprezentowani przez pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa administracyjnego procesowego i materialnego:
- - art. 55, 56, 57 ust 1, 2, 3, 4 oraz art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane – poprzez błędne ich zastosowanie;
- - art. 7 i 77 kpa polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu oraz niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie;
- - art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;
- - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji zamiast jego uchylenia;
- - art. 156 pkt 2 kpa poprzez błędne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji braku rażącego naruszenia przepisów prawa.
W konkluzji pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie – podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Należy pamiętać, że badana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, które służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji.
Zaskarżona decyzja dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu rażącego naruszenia prawa.
Podstawowym zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnieniem jest czy kontrolowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa i czy naruszenie to ma charakter rażący.
Organy orzekające w sprawie stwierdziły /lakonicznie/ tylko, iż ich zdaniem doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 57 ust 1 pkt 4 prawa budowlanego (Art. 57 ust 1 pkt 4 "Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć protokoły badań i sprawdzeń), gdyż inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dołączył protokołów badań i sprawdzeń. Organ nie podał jednak dokładnie jakie to mają być protokoły badań, czego konkretnie mają dotyczyć protokoły sprawdzeń i dlaczego bez nich należy wyeliminować decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z obrotu prawnego. Tym bardziej, że pozwolenie to dotyczy tylko I etapu, a nie całości zamierzenia budowlanego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, będą więc musiały to wyjaśnić.
Artykuł 57 ust 1 prawa budowlanego wymienia szereg materiałów i dokumentów, które stanowią podstawową dokumentację wykonanej budowy. Zgodnie zaś z ust 4 art. 57 prawa budowlanego "inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.
Nie można zgodzić się jednak z organami orzekającymi w sprawie, że przy wydawaniu badanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Naruszenie – tak, ale nie mające charakteru naruszenia rażącego.
Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To zaś, że organ administracji publicznej jest obowiązany na podstawie art. 80 kpa rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego oznacza, że "organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy (...). Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy". (A. Wróbel, wyd. Zakamycze 2000).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat Grodzki rzeczywiście naruszył art. 57 ust 1 pkt 4, bo nie wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji, ale nie ma to charakteru rażącego naruszenia prawa.
Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż brak jest w aktach jakichkolwiek protokołów badań i sprawdzeń.
Zupełnie niezrozumiałe jest więc powoływanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na protokół kontroli z dnia 27 lipca 2006 r., a więc po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie /[...] maja 2006 r./, którego brak jest w aktach sprawy /!!!/.
Zgodzić się natomiast należy z organem I i II instancji, że brak na oświadczeniu kierownika budowy podpisu projektanta potwierdzającego, że w jego ocenie dokonane odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę są nieistotne /czego wymaga ust 2 art. 57 prawa budowlanego/ jest uchybieniem. To uchybienie również jednak nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.
Zgodnie bowiem z art. 57 ust 2 "w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony".
Charakteru rażącego naruszenia prawa nie ma również to, iż inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 przed upływem wymaganego 14 – to dniowego terminu /art. 56 ust 2 prawa budowlanego/. Termin ten jest bowiem terminem prawa materialnego i tylko w tych ramach czasowych organ uprawniony jest do swojej kompetencji.
Organy muszą więc wykazać, że kontrolowana decyzja zawiera takie naruszenia i uchybienia, które rażąco naruszają prawo i nie mogą się ostać w obrocie prawnym.
Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; wyrok NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1705/97).
O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/.
Z tych względów Sąd uznał, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia na tym etapie postępowania. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.