Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po wszczęciu postępowania na wniosek J. L. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].
Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło samowolnie wykonanych prac remontowo-budowlanych w obiekcie budowlanym znajdującym się na działce nr ew. [...], położonej w [...], stanowiącej własność Z. i W. S. Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem J. L. z dnia [...] maja 2009r., właściciela sąsiadujących działek, który poinformował powiatowy organ nadzoru budowlanego, że na sąsiadującym budynku został wymieniony dach, który wystaje ponad 30 cm poza granice działki, natomiast w ścianie graniczącej bezpośrednio z działkami skarżącego znajduje się 10 otworów okiennych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nałożył na Z. i W. S. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] października 2009 r. czynności polegających na - przedłożeniu ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót remontowych, określającej rodzaj, zakres i opis techniczny oraz stwierdzającej czy wykonane roboty mogą powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, - przedłożeniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na Z. i W. S. i umorzył postępowanie wszczęte w sprawie wykonanych robót budowlanych.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie prac remontowo- budowlanych na przedmiotowym obiekcie budowlanym. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wytknął uchybienia proceduralne jakich dopuścił się organ I instancji rozpatrując sprawę, takie jak: wydanie na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane postanowienia w stosunku do zakończonych robót budowlanych, orzeczenie w decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku i jednoczesne umorzenie postępowania, orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane o stwierdzeniu wykonania obowiązku, podczas gdy wskazany przepis umożliwia jedynie nałożenie obowiązków. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest konieczności nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków w związku z wykonanym remontem.
Odnośnie lokalizacji okien w ścianie budynku zlokalizowanej w granicy z działkami sąsiednimi, organ wskazał, że przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odnosi się do sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku).
Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. J. L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy Kodeks cywilny i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie wskazanych we wniosku przepisów, polegało według skarżącego na: niedokonaniu oceny zgodności samowoli budowlanej z przepisami prawa cywilnego, dopuszczeniu dowodu w postaci ekspertyzy technicznej sporządzonej przez stronę, wydaniu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania bez podstawy prawnej.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uzasadniając własne rozstrzygnięcie stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zarzucaną przez skarżącego wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 51 ustawy Prawo budowlane, która ma zastosowanie do robót budowlanych nie będących budową tj. robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z akt wynika, że inwestorzy wykonali roboty budowlane stanowiące remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane.
Organ podniósł, iż z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę z uprawnieniami budowlanymi wynika, że remont spornego budynku polegał na rozebraniu pokrycia z eternitu, częściowej wymianie łat drewnianych 5/6 cm i wykonaniu pokrycia. Nowe pokrycie wykonano z powlekanej blachy trapezowej T-18. Nie dokonywano zmian w konstrukcji więźby dachowej. Wszystkie elementy pozostały w stanie pierwotnym. Geometria dachu nie uległa żadnym zmianom. Wykonane zostały obróbki blacharskie kalenicy i krawędzi dachowych. Zamontowane zostały rynny i rury spustowe z PCV. Przebieg rur spustowych ukształtowano w ten sposób, aby woda z połaci dachowej nimi odprowadzana spływała wyłącznie na działkę nr [...], na której stoi budynek.
Odnośnie wysunięcia dachu budynku na teren działek nr [...] i [...] należących do skarżącego prawidłowo stwierdzono, że kwestia ta pozostaje poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym.
Ponadto, w sprawie otworów okiennych znajdujących się w ścianie zewnętrznej budynku, położonej w ostrej granicy z działkami nr [...] i [...], należącymi do skarżącego ustalono, że przedmiotowy budynek powstał w 1950r. na działce nr [...], która następnie uległa podziałowi na działki nr ew. [...] i [...], które z kolei uległy podziałowi na kilkanaście mniejszych działek. W rezultacie tychże podziałów ściana budynku, w której znajdują się otwory okienne znalazła się w ostrej granicy działki. Zasadnie organ uznał, że normy dotyczące odległości od granicy działki ściany z otworami okiennymi zawarte w przepisie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnosi się do sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia takich jak rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku.
W niniejszej sprawie otwory okienne znalazły się w granicy działki w wyniku podziału działki, a nie na skutek robót budowlanych. W związku z tym przepis § 12 rozporządzenia nie miał w sprawie zastosowania.
W ocenie organu, ponieważ ingerencja w trybie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane stała się bezprzedmiotowa, nie można zarzucić, że umarzając postępowanie organ, dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
Odnośnie zarzutu, że ekspertyza stanowiąca dowód w niniejszej sprawie została sporządzona przez samą stronę, organ stwierdził, że przepisy nie wykluczają możliwości sporządzenia takiego dowodu przez stronę. W niniejszej sprawie strona posiada uprawnienia budowlane uprawniające ją do sporządzenia ekspertyzy budowlanej. Brak przesłanek do stwierdzenia, że ekspertyza została sporządzona w sposób nierzetelny.
Po rozpatrzeniu wniosku M. i J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. L. i M. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Skarżący, zarzucili zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..poprzez jego niezastosowanie i niezasadne odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo, że wydana ona została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie art. 49 b ust 2 względnie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 w/w ustawy oraz w zw. z art. 140, 143 i 144 k.c., poprzez nieuwzględnienie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obarczona jest nie dokonaniem w postępowaniu oceny zgodności samowoli budowlanej z przepisami prawa cywilnego, a tym samym rażącym naruszeniem wskazanych przepisów, - naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 84 ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i 24 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że decyzja obarczona jest oparciem się w postępowaniu na dowodzie w postaci ekspertyzy technicznej sporządzonej przez samą stronę, a tym samym rażącym naruszeniem wskazanych przepisów; - naruszenie art. 105 § 1 i 138 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania jest wadą nieistotną, pomimo że brak było ku takiemu rozstrzygnięciu podstawy prawnej, - art. 11, art. 15, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się przez organ do istoty większości zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto wewnętrzne sprzeczności logiczne w samym uzasadnieniu.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew ustaleniom organu skarżący nie postawił we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzutu błędnego ustalenia faktycznego jako podstawy stwierdzenia nieważności, gdyż zdaje sobie sprawę z istoty postępowania nadzwyczajnego. O wadzie kwalifikowanej zaskarżonej decyzji przesądza jednak już samo zaniechanie przez organ w postępowaniu zwyczajnym dokonania oceny w tym zakresie pomimo twierdzeń skarżącego wskazujących na naruszenie jego prawa własności (dalsze wysunięcie dachu budynku w głąb działki skarżącego w porównaniu do stanu sprzed dokonania samowoli przy uwzględnieniu cywilistycznego pojęcia przestrzennych granic nieruchomości). Identyczne stanowisko zajął w prawomocnym wyroku Sąd [...] II instancji w sprawie wszczętej przez skarżącego - Sąd Okręgowy w [...] w sprawie sygn. [...] - co poparł orzecznictwem Sądu Najwyższego innych Sądów. Sąd mógł i musiał oprzeć się na wiążącym dlań rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej, a nie miał prawa dokonywać oceny jej trafności ani analizy jej uzasadnienia.
W takim stanie rzeczy zaistniała sytuacja negatywnego konfliktu kompetencyjnego pomiędzy sądem powszechnym, a organem administracji. Jedyna dopuszczalna wykładnia przepisów prowadzi do przyjęcia, że winę w tym wypadku ponosi wyłącznie organ administracji, który zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie (wyznaczonym wskazanymi przepisami Prawa budowlanego), tj. w zakresie ewentualnych naruszeń prawa cywilnego.
Skarżący podnieśli, iż oświadczenie W. S. dotyczące posiadania tytułu prawnego do nieruchomości - w świetle treści art. 143 k.c. - było niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto głównym dowodem w postępowaniu, determinującym takie a nie inne jego zakończenie, była ekspertyza techniczna. Inwestor wezwany do jej przedłożenia, taką ekspertyzę przedłożył, ale była to ekspertyza jego osobistego autorstwa. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, że ekspertyza taka nie stanowi opinii biegłego. Oczywistym jest, że nie można być biegłym we własnej sprawie (por też art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W skardze zarzucono również, iż umorzenie postępowania nie znajduje podstawy prawnej, względnie zaś nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 138 k.p.a. przez jego błędną wykładnię. Art. 138 k.p.a. przewiduje tylko cztery enumeratywne warianty możliwych rozstrzygnięć i żadna z nich nie została zastosowana przez organ. Samo umorzenie postępowania powoduje stan prawny niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i wewnętrznie sprzeczny. Nie można zakończyć postępowania poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej bez jednoczesnego umorzenia postępowania pierwszej instancji. Treść przepisu art. 138 k.p.a. jest jednoznaczna, a zatem omawiana wadliwość postępowania jest tu oczywista, niewątpliwa i rażąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa - art. 51 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 105 k.p.a.
W ocenie Sądu, organ bezzasadnie w okolicznościach sprawy stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja odpowiada przepisom prawa, a w następstwie tego nie dokonał właściwej oceny decyzji pod kątem ewentualnego kwalifikowanego charakteru wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wtoku postępowania zwykłego, zasadnie zastosowano tryb wynikający z art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Powtórzmy - organ pierwszej instancji orzekł, że w świetle wykonanych, a wcześniej nałożonych na inwestora obowiązków, nie zachodzą podstawy do ingerencji nadzoru budowlanego, co uzasadnia umorzenie postępowanie. Z kolei decyzja organu drugiej instancji, to orzeczenie o uchyleniu ww. decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie przepisu art. 105 k.p.a., wobec jego bezprzedmiotowości.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zapadło z naruszeniem prawa - art. 105 k.p.a., postępowanie w sprawie nie było bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.
Wszczęte w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane postępowanie mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, tu budynek, czy też jego element dach - np. na skutek rozbiórki dokonanej przez inwestora. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Tym samym, wszczęte postępowanie i prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane bezpodstawnie zostało umorzone, decyzją organu drugiej instancji.
Podkreślmy, ustalenie przez organ nadzoru budowlanego tego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlana i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1012/09 z dnia 15 czerwca 2010r., LEX nr 597095).
Organ rozpoznając sprawę ponownie oceni, czy wskazane przez Sąd naruszenie prawa, jakim dotknięta jest decyzja objęta kontrolą w postępowaniu nieważnościowym, ma, w okolicznościach sprawy, walor rażącego naruszenia prawa, taki który skutkuje koniecznością wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nawiązując do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że w świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 10 stycznia 2011r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/107 przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym podnoszone przez skarżącego ewentualne roszczenia związane z naruszeniem jego prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze sądowej przed sądem powszechnym.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270, ze zm.).