Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt 7/IV SA 2881/02, wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r., uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., zatwierdzającą projekt remontu i modernizacji, wraz z zadaszeniem wewnętrznego patio kawiarni "[...]" w [...] przy ul. [...] i zezwalającej na wykonanie robót budowlanych związanych z ww. remontem.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie wyjaśnił, czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o której mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - w tym przypadku czy posiadał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie robót budowlanych w planowanym zakresie.
Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości: [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2004 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] Burmistrza Gminy [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., jako bezprzedmiotowe.
Organ odwoławczy podkreślił, iż roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. zostały wykonane, zaś decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. inwestorowi udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kawiarni, stwierdzając, iż inwestycja została w całości zrealizowana.
Zdaniem organu odwoławczego czyni to bezprzedmiotowym rozpatrywanie odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i odnoszenie się do zarzutów podniesionych w tym odwołaniu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Właścicieli Nieruchomości: [...], wskazując iż decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962 r. oraz art. 3 i 32 Prawa budowlanego.
Szczegółowe uzasadnienie skargi podnosi merytoryczne zarzuty jedynie wobec decyzji organu I instancji, podkreślając, iż inwestor nie dysponował zgodą Wspólnoty na remontu i modernizacji objęty decyzją nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż po oddaniu przedmiotowego obiektu do użytkowania, organ architektoniczno-budowlany, jakim jest Wojewoda [...], "nie jest władny do prowadzenia postępowania odwoławczego i ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów Wspólnoty".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa, choć uzasadnienie skargi nie zawiera żadnych zarzutów skierowanych wobec kontrolowanej decyzji, odnosząc się jedynie do decyzji organu I instancji.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obwiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to wprost z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne.
Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy postępowanie to staje się bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce w przypadku, gdy strona cofnie skutecznie odwołanie albo, gdy organ uzna, iż odwołanie pochodzi od podmiotu, który w danej sprawie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego, o czym zdaje się organ zapominać, jest moc wiążąca decyzji organu I instancji.
Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie niniejszej żadna z cytowanych wyżej przesłanek nie zaszła, co stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się sugerować, iż w ocenie Wojewody bezprzedmiotowym stało się postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a co za tym idzie postępowanie odwoławcze, wobec udzielonego już inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu w związku z jego zrealizowaniem.
Rozumowanie powyższe dotknięte jest błędem prawnym skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, stanowiącym wyjątek od omawianej wyżej zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ odwoławczy może wyeliminować decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem w przypadku zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości tegoż postępowania.
Nie ulega wątpliwości, iż istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych robót budowlanych.
Dotyczy więc ona jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor zrealizował już zamierzenie budowlane, wydanie decyzji uprawniających do tych działań nie jest już możliwe, a postępowanie w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1085/04).
Z wywodów tych jasno wynika, iż wobec ciążącego na organie II instancji obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania, stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, nie może stanowić podstawy dla umorzenia postępowania odwoławczego.
Wobec ujawnionej wady naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy.