Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1638/17

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...], o uchylenie decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015r., - odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazująca [...] rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 6,47 m x 3.86 m i wys. od 2,11 do 2,52 m, zlokalizowanego we wschodniej części działki o nr ewid. [...] w [...] gm. [...], zrealizowanego niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Decyzja organu odwoławczego była przedmiotem skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 883/15, prawomocnym od dnia 9 sierpnia 2016 r., skargę oddalił.

[...] wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r.,, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Jako podstawę wznowienia wnioskodawczyni wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w świetle którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Wnioskodawczyni wskazywała, że zaistniały nowe okoliczności faktyczne dotyczące drogi ekspresowej [...], która nie będzie przebiegała w pobliżu działki nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy. W ocenie wnioskodawczym w rzeczywistości droga ta nie miała przebiegać w okolicach tej działki również w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Do wniosku o wznowienie dołączono uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla działek o nr ewid. [...], [...] i [...] z obrębu [...] w Gminie [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r.

W wyniku rozpatrzenia sprawy we wznowionym postępowaniu, organ wojewódzki stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Obiekt będący przedmiotem postępowania realizowany był na podstawie zgłoszenia złożonego przez [...] w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 2 lipca 2014 r. Przedmiotowy budynek o wymiarach w rzucie 6,47 x 3,86 m, zlokalizowany w odległości 57,10 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej [...] znajduje się w całości przed linią zabudowy dla budynków jednokondygnacyjnych wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Budowa budynku gospodarczego realizowanego we wschodniej części działki nr ewid. [...] jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] poz. [...]), który przewiduje, że droga krajowa Nr [...] ma szerokość w liniach rozgraniczających 80 m. Projektuje się budowę nowej jezdni po północnej stronie istniejącej drogi. Jednocześnie w § 12 pkt 1 ustalono minimalne linie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]. Minimalna linia zabudowy dla budynków jednokondygnacyjnych wynosi 90 m. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w całości przed wyznaczoną w planie linią zabudowy.

Zdaniem organu przedstawione przez [...] "nowe okoliczności" nie mają wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w Gminie [...] oraz planowany przebieg drogi ekspresowej [...] nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej.

Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powinny odnosić się do stanu faktycznego i prawnego, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie były znane organowi.

Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], została podjęta po wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2015 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy organ w dniu orzekania nie posiada wiedzy o okolicznościach mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Odwołalnie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017r., wniosła [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm), po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w którym można dochodzić wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Podstawy wznowienia postępowania określa art. 145 § 1 oraz art. 145 a i art. 145 b Kpa.

[...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Skarżąca wskazała, że wnosi o dopuszczenie dowodów świadczących o istnieniu istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, w postaci: wiadomości e-mail z dnia 24 sierpnia 2016 r. oraz planu przeprowadzenia drogi ekspresowej otrzymanego przez [...] - pełnomocnika strony, z biura architektonicznego [...] (wykonawca projektu zmiany studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]), dwóch projektów przebiegu drogi ekspresowej [...], pobranych przez [...] ze strony internetowej GDDKiA w dniu 24 sierpnia 2016 r. na okoliczność planowanego przebiegu drogi [...] w odległości około 3 km od działki nr [...], uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. na okoliczność zamiarów Gminy [...] dotyczących zmiany przeznaczenia działki nr [...] w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w sposób, który czyni decyzję o rozbiórce bezprzedmiotową.

Przedłożona przez skarżącą uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w Gminie [...] została podjęta po wydaniu przez [...] WINB decyzji z dnia [...] września 2015 r., oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W związku z powyższym uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] oraz planowy przebieg drogi ekspresowej [...] nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2015 r., w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

[...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 77 § 1 i 80 w związku z art. 8 § 1, 10 § 1 i 11 k.p.a.
2. a) brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, pominięcie:
3. - dowodu z wiadomości e-mail z dnia 24 sierpnia 2016 r. wraz z załącznikiem - planem przeprowadzenia drogi ekspresowej,
4. - dwóch projektów przebiegu drogi ekspresowej [...] pobranych ze stron GDKiA;
5. b) uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu i składania wniosków dowodowych, w tym wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie;
6. 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie w zakresie dowodów powołanych we wniosku o wznowienie,
7. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji ostatecznej.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r.,

W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ nie zachował reguły zasadniczych wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pominął kluczową do sprawy okoliczność, że w dacie wydawania decyzji, GDDKiA konsultowała pięć wariantów przebiegu drogi [...], nie było konkretnego planu przeprowadzenia drogi ekspresowej [...].

Działanie organu w przedmiotowym postępowaniu naruszało zasady wynikające z art. 8 § 1 oraz 11 kpa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności dowodom przedłożonym przez stronę pomimo, iż dotyczyły okoliczności istotnych dla sprawy, istniejących w chwili wydania decyzji o rozbiórce.

Wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istotne dla zasadności orzeczenia o rozbiórce budynku, w zakresie planowanego przebiegu drogi ekspresowej [...] i jej odległości od działki strony. Konkretyzacja zamierzeń inwestora, co do przebiegu drogi nastąpiła dopiero po wydaniu decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 2015 r. Wariant ten został wprowadzony do studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...]).

Droga ekspresowa [...], utożsamiana co do jej przebiegu przez organy z drogą krajową nr [...], nie będzie przebiegała w pobliżu działki nr [...]. Droga ta nie miała przebiegać w okolicach tej działki, również w czasie prowadzenia postępowania zwyczajnego.

W decyzjach organy stwierdziły, że budynek znajduje się w całości przed linią zabudowy ustaloną dla drogi [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga okazała się bezzasadna.

Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w którym można dochodzić wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Podstawy wznowienia postępowania określa mi in. art. 145 § 1 Kpa.

W niniejszej sprawie [...], domagała się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Powoływała się na dowody świadczące o istnieniu w dniu wydania decyzji istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję, w postaci: wiadomości e-mail z dnia 24 sierpnia 2016 r. oraz planu przeprowadzenia drogi ekspresowej otrzymanego z biura architektonicznego [...] (wykonawca projektu zmiany studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]), a także dwóch projektów przebiegu drogi ekspresowej [...], pobranych ze strony internetowej GDDKiA w dniu 24 sierpnia 2016 r., na okoliczność planowanego przebiegu drogi [...]w odległości około 3 km od jej działki nr [...], uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. na okoliczność zamiarów Gminy [...] dotyczących zmiany przeznaczenia działki nr [...] w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...].

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

O zaistnieniu podstawy wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto okoliczności te i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi dlatego, że nie były mu wcześniej znane.

Przedłożona przez skarżącą uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w Gminie [...] została podjęta po wydaniu przez [...] WINB decyzji z dnia [...] września 2015 r., oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W związku z powyższym uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] oraz planowy przebieg drogi ekspresowej [...] nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2015 r., w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

Podkreślenia wymaga, iż kwestionowana decyzja ostateczna była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 883/15, (prawomocnym od dnia 9 sierpnia 2016 r.) skargę oddalił. Z treści decyzji nakazującej rozbiórkę wynika, iż zapadła ona z uwagi na niezgodność zrealizowanego budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Zatem znaczenie miały zapisy planu miejscowego i jego wymogi dotyczące lokalizowania budynków względem drogi krajowej nr [...]. Nie miały natomiast znaczenia rzeczywiste czy potencjalne zamiary GDDKiA, co do przebiegu drogi ekspresowej [...]. Dopóki zatem plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie został zmieniony lub uchylony, reguły lokalizowania obiektów z niego wynikające, musiały być przestrzegane, bez względu na ich adekwatność w odniesieniu do zamiaru inwestora w zakresie przebiegu drogi [...].

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie potwierdził prawidłowość orzeczenia rozbiórki z przyczyn wskazanych w kontrolowanej ówcześnie decyzji.

W związku z powyższym prawidłowa była decyzja odmawiająca we wznowionym postępowaniu, uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2015 r.

Zdaniem Sądu, organy rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy w sposób prawidłowy z zachowaniem reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Fakt, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w sposób szczegółowy do kwestii braku po stronie inwestora (GDDKiA) - w dacie wydania ostatecznej decyzji - sprecyzowanego przebiegu drogi ekspresowej [...], nie ma znaczenia, skoro okoliczność ta pozostawała i pozostaje bez wpływu na podstawy faktyczne i prawne wydanego nakazu rozbiórki.

Wbrew zarzutom skarżącej, nie doszło zwłaszcza do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skarg i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369.) orzekł jak w sentencji.