Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 3 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 945), art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 1171) oraz § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2267), po rozpatrzeniu odwołania D. R. od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2018 r. (znak: [...]) Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] lutego 2020 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej także "Ministrem RPiPS" bądź "organem II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej także "Powiatowy Zespół") orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], zaliczył Pana D. R. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności [...] na okres do dnia 18 lutego 2021 r.

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej jako "Wojewódzki Zespół" lub "organ I instancji") w związku z podjętymi czynnościami kontrolnymi w Powiatowym Zespole oraz stwierdzeniem, że powyższe orzeczenie mogło zostać wydane z naruszeniem wymogów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm., zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji zawodowej") oraz niezgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2027, ze zm., dalej "rozporządzenie w sprawie orzekania o niepełnosprawności"), zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. (znak: [...]) wszczął na wniosek Wojewody [...] postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...], Wojewódzki Zespół stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2018 r., znak: [...], o zaliczeniu Pana D. R. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzenia oznaczonego symbolem przyczyny niepełnosprawności [...] na okres do dnia 18 lutego 2021 r.

W ocenie organu I instancji orzeczenie Powiatowego Zespołu z [...] lutego 2018 r. o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności D. R. zostało wydane niezgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz standardami orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności określonymi w rozporządzeniu w sprawie orzekania o niepełnosprawności.

Wojewódzki Zespół wskazał, że z akt sprawy oraz z opinii wydanej przez lekarza - specjalistę w zakresie chorób wewnętrznych i kardiologii sporządzonej w dniu [...] stycznia 2020 r. na potrzeby postępowania wynika, że stwierdzony na posiedzenia składu orzekającego Powiatowego Zespołu stan zdrowia i stopień zaawansowania schorzenia nie dawały podstaw do zakwalifikowania małoletniego D. R. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Członek Wojewódzkiego Zespołu zwrócił uwagę, iż schorzenie zasadnicze, tj. cukrzyca typu 1 na insulinoterapii, nie powodowała powikłań narządowych (zgodnie z oceną lekarską - przewodniczącego składu orzekającego w badaniu fizykalnym brak odchyleń od normy). Wyniki badań świadczą również o jej względnym wyrównaniu. Specjalista ten jednoznacznie podważył zasadność przyznania małoletniemu D. R. umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem [...].

W jego ocenie brak jest bowiem możliwości stwierdzenia takich ograniczeń wynikających ze stanu zdrowia orzekanego, które wymagałyby konieczności zapewnienia mu czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych lub zatrudnienia jedynie w warunkach pracy chronionej.

Ponadto Wojewódzki Zespół podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że analiza stanu zdrowia zawarta w Ocenie stanu zdrowia osoby zainteresowanej wydanej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego Powiatowego Zespołu, nie potwierdza poprawności ustaleń orzeczniczych, w tym w szczególności w zakresie spełnienia przez małoletniego wówczas D. R. warunków koniecznych do uznania go za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, tj. uznania, że jest on osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającej czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Organ I instancji wskazał również, że z formularza sporządzonego przez pracownika socjalnego nie wynikają żadne ograniczenia, które mogłyby wskazywać, iż u orzekanego występują trudności w pełnieniu ról społecznych w zakresie samoobsługi i samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych, wręcz wyraźnie wskazuje się na jego pełną samodzielność.

Odnotowane przez pracownika socjalnego ograniczenia dotyczące gospodarstwa domowego czy przygotowywania posiłków nie mogą być podstawą do wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W opinii Wojewódzkiego Zespołu Ocena funkcjonowania społecznego dla potrzeb postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności sporządzona przez pracownika socjalnego - członka składu orzekającego, wskazuje na brak możliwości podjęcia w świetle obowiązujących przepisów rozstrzygnięcia o przyznaniu stopnia umiarkowanego.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewódzkiego Zespołu w ustawowym terminie wniósł D. R. Rozpatrując odwołanie i dokonując oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa w przypadku wydania przedmiotowego orzeczenia, Minister RPiPS przypomniał, że zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.

Organ II instancji wyjaśnił, że ocena stanu zdrowia nie jest jedynym wyznacznikiem niepełnosprawności, bowiem orzecznictwo o niepełnosprawności uwzględnia zarówno fizyczne, psychiczne jak i społeczne aspekty funkcjonowania człowieka. Wystąpienie tylko jednego z elementów np. naruszenia sprawności organizmu (potocznie utożsamianego z chorobą) nie musi zatem oznaczać, że mamy do czynienia z niepełnosprawnością. Natomiast intensywność tego czynnika nie wpływa bezpośrednio na ustalony stopień niepełnosprawności, jeżeli w następstwie jego występowania nie dochodzi do istotnych ograniczeń w sferze społecznej lub zawodowej. Reasumując, orzekanie o stopniu niepełnosprawności nie jest oceną stanu zdrowia osoby orzekanej, ale oceną ograniczeń w możliwości jej funkcjonowania w życiu społecznym i zawodowym - będących następstwem naruszenia sprawności organizmu.

Organy orzecznicze przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności biorą pod uwagę:

1. - zaświadczenie lekarskie zawierające opis stanu zdrowia, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących potwierdzone aktualnymi wynikami badań diagnostycznych, wydane przez lekarza, pod którego opieką lekarską znajduje się osoba zainteresowana, oraz inne posiadane dokumenty mogące mieć wpływ na ustalenie stopnia niepełnosprawności;
2. - ocenę stanu zdrowia wystawioną przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, zawierającą opis przebiegu choroby zasadniczej oraz wyniki dotychczasowego leczenia i rehabilitacji, opis badania przedmiotowego, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących oraz rokowania odnośnie do przebiegu choroby;
3. - wiek, płeć, wykształcenie, zawód i posiadane kwalifikacje;
4. - możliwość całkowitego lub częściowego przywrócenia zdolności do wykonywania dotychczasowego lub innego zatrudnienia - poprzez leczenie, rehabilitację lub przekwalifikowanie zawodowe;
5. - ograniczenia występujące w samodzielnej egzystencji i uczestnictwie w życiu społecznym;
6. - możliwość poprawy funkcjonowania osoby zainteresowanej w samodzielnej egzystencji oraz w pełnieniu ról społecznych - poprzez leczenie, rehabilitację, zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze, środki techniczne, usługi opiekuńcze lub inne działania.

W celu dokonania oceny prawidłowości wydania D. R. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2018 r. organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności:

1. • wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2018 r.
2. • Oceny stanu zdrowia osoby zainteresowanej wystawionej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego z dnia [...] lutego 2018 r.
3. • Oceny funkcjonowania społecznego dla potrzeb postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2018 r.
4. • protokołu z posiedzenia składu orzekającego Powiatowego Zespołu odbytego w dniu [...] lutego 2018 r.
5. • akt postępowania orzeczniczego prowadzonego przed Powiatowym Zespołem.

Po dokonaniu analizy ww. dokumentacji Minister RPIPS uznał, że Wojewódzki Zespół dokonując w trybie nadzwyczajnym oceny sprawy dotyczącej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności prawidłowo stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu w sprawie D. R. Podkreślił, że ocena akt postępowania orzeczniczego, w tym ocena dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy została dokonana przez lekarza specjalistę zatrudnionego jako eksperta w Wydziale do Spraw Nadzoru nad Orzekaniem o Niepełnosprawności w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, posiadającego kwalifikacje niezbędne do kontroli wydawanych przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności orzeczeń, co do ich zgodności z zebranymi dokumentami i przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności.

W toku analizy całości akt postępowania orzeczniczego ustalono, że osoba orzekana:

1. • w dniach 16 czerwca 2016 r. – 30 czerwca 2016 r. (wówczas w wieku lat 14) przebywała w Klinicznym Szpitalu Wojewódzkim nr [...] w [...] (Klinika Pediatrii, Endokrynologii i Diabetologii Dziecięcej), gdzie miała postawione rozpoznanie: cukrzyca insulinozależna i wdrożone leczenie tej choroby (dowód: karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 30 czerwca 2016 r.)
2. • od 1 sierpnia 2016 r. pozostaje pod opieką Poradni Cukrzycowej dla Dzieci, gdzie miała ordynowane leki: insuliny - Humalog i Abasaglar oraz paski do domowego pomiaru glikemii - One Touch Sel Plus, Contour Plus; wpisy w dokumentacji medycznej występują z częstością co około 3 miesiące (ostatni wpis z dnia 11 stycznia 2018 r.), wskazują na prawidłowe wyniki badania przedmiotowego pacjenta, wyrównane poziomy glikemii, brak jest we wpisach informacji o znacznych wahaniach glikemii, epizodach hipoglikemii czy też konieczności podawania pacjentowi Glukagonu (dowód: historia choroby Poradni Cukrzycowej dla Dzieci),
3. • wyniki badania poziomu hemoglobiny glikowanej wskazują na bardzo dobrą kontrolę poziomu glukozy we krwi (dowód: wyniki badań poziomu hemoglobiny glikowanej z dnia: 2 lutego 2017 r., 4 października 2017 r.),
4. • osoba orzekana jest w trakcie nauki szkolnej (III klasa gimnazjum), wykazuje pełną samodzielność pod względem samoobsługi, poruszania się i komunikowania; nie wymaga opieki innych osób, wymaga pomocy w zakresie przygotowywania posiłków - gotowanie (dowód: Ocena funkcjonowania społecznego dla potrzeb postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności),
5. • osoba ma od 2 lat rozpoznaną cukrzycę t.l, leczona jest metodą wielokrotnych wstrzyknięć; w badaniu przedmiotowym w chwili badania nie stwierdzono odchyleń, osoba wymaga stałej kontroli lekarskiej, odpowiedniej diety oraz pomiarów glikemii (dowód: druk Oceny lekarza przewodniczącego składu orzekającego).

Biorąc pod uwagę opisane powyżej fakty oraz opis naruszenia sprawności organizmu osoby orzekanej udokumentowany na druku Oceny stanu zdrowia oraz Oceny funkcjonowania społecznego Minister RPiPS stwierdził, że zgromadzona w postępowaniach orzeczniczych dokumentacja nie budzi podejrzeń co do jej wiarygodności. Jednakże ustalenia orzecznicze oraz dokumentacja medyczna zawarta w aktach sprawy nie dają podstaw do zaliczenia osoby do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Wskazuje na to zarówno niepowikłany przebieg schorzenia jak też brak na druku Oceny lekarza przewodniczącego składu wystarczającego opisu naruszenia sprawności organizmu, uzasadniającego konieczność zapewnienia osobie czasowej lub częściowej pomocy (wsparcia) innych osób w czynnościach samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego czy współdziałania w procesie leczenia. Z dokumentacji medycznej oraz druku Oceny stanu zdrowia (...) wynika, że przewlekle schorzenie jakim jest cukrzyca typu 1 nie wytworzyła w organizmie osoby orzekanej powikłań i aktualnie osoba wymaga przestrzegania zaleceń dietetycznych, samokontroli poziomu glukozy oraz farmakoterapii.

Lekarz przewodnicząca składu orzekającego w Powiatowym Zespole na wypełnionym druku Oceny stanu zdrowia (...) nie określiła zakresu i rodzaju ograniczeń spowodowanych naruszoną sprawnością organizmu adekwatnie do ustalonego stopnia umiarkowanego. Ocena drugiego członka składu orzekającego (pracownika socjalnego) również nie wskazuje na istnienie naruszenia sprawności organizmu w takim stopniu, jaki jest wymagany do ustalenia stopnia umiarkowanego niepełnosprawności. Minister RPiPS podzielił ustalenia Wojewódzkiego Zespołu w zakresie stwierdzenia, że z "Oceny funkcjonowania (...) nie wynikają żadne ograniczenia, które mogłyby wskazywać, iż u orzekanego występują trudności w pełnieniu ról społecznych w zakresie samoobsługi i samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych, wręcz wyraźnie wskazuje na jego pełną samodzielność.

Natomiast wskazane ograniczenia dotyczące gospodarstwa domowego czy przygotowania posiłków nie mogą być podstawą do wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności". W związku z powyższym, zaliczenie osoby orzekanej do stopnia umiarkowanego z ustaleniem symbolu przyczyny niepełnosprawności [...] – zdaniem organu II instancji – należało uznać za nieprawidłowe.

Ustalenie w postępowaniu orzeczniczym niepełnosprawności przez skład orzekający powinno polegać na rzetelnej ocenie materiału dowodowego w szczególności opinii specjalistycznych i badania lekarskiego, których celem jest ustalenie ograniczeń funkcjonalnych, a następnie przyrównanie ich do definicji stopnia niepełnosprawności wyrażonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Błędne przyrównanie tych ograniczeń zazwyczaj skutkuje poważną, kwalifikowaną wadą ustalenia niepełnosprawności, która stanowi jednocześnie sentencję orzeczenia i całkowicie odmiennie potwierdza istniejący stan faktyczny.

Nie można zatem mówić o zwykłym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy skład orzekający wadliwie ustala stopień niepełnosprawności. Poza tym organ II instancji przyjął, że orzeczenie o niepełnosprawności stanowi podstawę do korzystania z różnego rodzaju świadczeń i uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym i ich opiekunom. Zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa orzeczenie Powiatowego Zespołu wywołuje skutki prawne także w sferze społeczno-ekonomicznej, naruszając zasady praworządności i słusznego interesu społecznego.

Wobec powyższego Minister RPiPS doszedł do przekonania, że orzeczenie Powiatowego Zespołu z [...] lutego 2018 r. w stosunku do D. R. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się D. R. (dalej także "skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca, że "została wydana z naruszeniem prawa poprzez błędną wykładnię art. 156 § 2 KPA polegającą na tym, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności w treścią przepisu prawa".

Wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd.

Skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem Ministra RPiPS i uważa je za bardzo krzywdzące. Podnosi, że od czerwca 2016 roku cierpi na przewlekłą chorobę jaką jest cukrzyca typu 1 (cukrzyca insulozależna). Choroba leczona jest poprzez podawanie przez cały okres życia pacjenta insuliny, o krótkim czasie działania, do spożywanych w ciągu dnia posiłków, a także insulinę o długo działającym, bezszczytowym analogu - tzw. bazę, która podawana jest raz na dobę (najczęściej przed II kolacją). Leczenie wymaga od pacjenta kilkukrotnych (w ciągu doby) podskórnych wstrzyknięć leku w roztworze, a także systematycznego, wielokrotnego oznaczania poziomu glukozy we krwi. Jest to model funkcjonalnej intensywnej insulinoterapii, niezbędnej do funkcjonowania chorego.

Dodatkowo skarżący kiedy zdiagnozowano u niego chorobę był w okresie dojrzewania przez co jego zapotrzebowanie na insulinę wzrastało przez działanie m.in. hormonów wzrostu. Bardzo trudno jest wtedy uzyskać normoglikemię, co może prowadzić do frustracji, buntu wobec choroby czy nawet stanów depresyjnych. Dodatkowo zwiększone dawki insuliny mogą spowodować przybranie na wadze, dlatego negatywne komentowanie wyglądu może skłonić do celowego zmniejszenia dawek przez diabetyka (lub ich pomijania) i w konsekwencji doprowadzić do ciężkich powikłań np. kwasicy ketonowej. W przypadku osób chorych na cukrzycę typu 1 niepełnosprawność nie jest widoczna gołym okiem gdyż dotyczy ona organu wewnętrznego, to jest trzustki, która nie wydziela insuliny.

Dodatkowo cukrzyca może prowadzić do jeszcze większej niepełnosprawności, w efekcie jej niedostatecznego leczenia i rozwinięcia się późnych powikłań. Znane powszechnie statystyki wskazują, że cukrzyca jest najczęstszą przyczyną utraty wzroku czy amputacji kończyn. W przypadku występowania tak dramatycznych konsekwencji tej choroby nie ma wątpliwości, że mówimy o niepełnosprawności fizycznej w pełnym znaczeniu tego słowa.

Skarżący na co dzień musiał jako nastolatek z dnia na dzień zmierzyć się z chorobą, która dotyka go w życiu codziennym oraz ogranicza pełnienie jego ról społecznych zwłaszcza jako ucznia. Ponieważ cukrzyca typ 1 jest chorobą przewlekłą oraz nieuleczalną skarżący musiał nauczyć się z nią żyć oraz zaakceptować ją oraz dodatkowe dolegliwości na które cierpi, tj. częste migreny, ogólne złe samopoczucie, szybciej się męczy i jest mniej odporny na przeziębienia. Nagły spadek cukru w czasie lekcji powoduje gorsze samopoczucie, podczas pisania klasówek czy sprawdzianów odbija się to niekorzystnie na ocenach skarżącego.

Dodatkowo musiał nauczyć się mierzyć poziom cukru we krwi, jak korzystać z pompy insulinowej, w czym pomagali mu lekarze oraz matka. Następną kwestią była odpowiednia dieta, którą trzeba było dopasować do skarżącego, co dodatkowo było zadaniem utrudnionym przez trudny okres dojrzewania, w jakim się znajdował. Skarżący przez cały ten czas uczył się diety, co wolno a czego niewolno spożywać, następowały przy tym okresy buntu, kiedy nie mógł sobie pozwolić na wszystko na co zdrowa młodzież ma na wyciągnięcie ręki. Ograniczenia w postaci kontrolowania poziomu glukozy, ścisła dieta oraz obserwacja swojego organizmu ma olbrzymi wpływ na pełnienie ról społecznych w codziennym życiu ucznia w szkole oraz życiu rodzinnym. W dalszym ciągu od dnia diagnozy to matka w największym stopniu czuwa nad ogólnym stanem zdrowia skarżącego, uczy go odpowiedzialności życia z ograniczeniami, zachęca do stosowania diety oraz uczy przyrządzać posiłki; gdyby nie jej pomoc stan zdrowia skarżącego na pewno byłby gorszy, gdyż nastolatek nie jest w stanie samodzielnie i odpowiedzialnie podejść do choroby jaką został obarczony, tym bardziej gdy z pozoru prowadzi się normalne życie.

Skarżący zwraca uwagę, że na żadnym etapie kiedy zostało wszczęte postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przyznaniu stopnia niepełnosprawności nie wypowiedział się lekarz specjalista diabetolog. Tylko lekarz tej specjalności może w sposób poprawny, dokładny i przejrzysty orzec i opisać jakie występują dolegliwości, zna specyfikę choroby w związku z cukrzycą, gdyż bardzo często schorzenia oraz dolegliwości są nieostre i trudne do dostrzeżenia przez lekarzy innych specjalności. Opinia wydana przez lekarza specjalistę w zakresie chorób wewnętrznych i kardiologii w żaden sposób nie oddaje rzeczywistego obrazu choroby, a oceniane przez lekarza wyniki badań, świadczące w jego opinii o względnym wyrównaniu się choroby, są mało trafne, kiedy w dalszym ciągu skarżący znajduje się w okresie dojrzewania i często występują inne dolegliwości i drobne powikłania.

Skarżący zwraca ponadto uwagę na koszty, w tym specjalnej diety i osprzętu do mierzenia poziomu insuliny we krwi, jakie ponosi przy chorobie.

W ocenie skarżącego nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, brak jest ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Również racje ekonomiczne lub gospodarcze skarżący podważa, podając stosowne wyliczenia kosztów, jakie ponosi w związku ze swoją przewlekłą chorobą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości decyzji Ministra RPiPS z [...] lipca 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] lutego 2020 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2018 r. dotyczącego D. R. Należy wobec tego w pierwszej kolejności przypomnieć, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2. 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4. 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6. 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020).

Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na którą to przesłankę powołują się w niniejszej sprawie organy, może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Przy tym oczywisty charakter naruszenia stanowi tylko jedną z trzech przesłanek składających się na pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają - występujące zasadniczo kumulatywnie - trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).

Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest więc każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki - gospodarcze lub społeczne - niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 579/19; z 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09). Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (tak: NSA w wyroku z 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84).

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, jaki został złożony w dniu 12 stycznia 2018 r. przez przedstawiciela ustawowego małoletniego wówczas D. R. zawierał wszystkie niezbędne dane wynikające z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności, a także załączniki w postaci dokumentacji medycznej, w tym aktualne, wydane nie wcześniej niż na 30 dni przed dniem złożenia wniosku zaświadczenie lekarskie. Tego samego dnia dokonana została przez pracownika Zespołu, pozytywna ocena formalna wniosku. Kolejno wyznaczony przez przewodniczącego Zespołu lekarz - członek Powiatowego Zespołu ocenił dokumentację medyczną pod względem jej kompletności. Lekarz dokonujący wstępnej weryfikacji złożonej dokumentacji określił również na stosownym formularzu specjalność, jaką winien posiadać przewodniczący składu orzekającego. Następnie przewodniczący zespołu dokonał wyznaczenia składu orzekającego właściwego do rozpatrzenia wniosku

Do rozpatrzenia wniosku wyznaczony został dwuosobowy skład orzekający, w tym lekarz – przewodniczący składu orzekającego oraz pracownik socjalny, którzy na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2018 r., w obecności wnioskodawcy i małoletniego, sporządzili oceny zgodnie z posiadaną specjalnością. Jak wynika z akt postępowania po sporządzeniu ww. ocen odbyło się posiedzenie składu orzekającego, w którym udział wzięli wszyscy jego członkowie oraz protokolant, na którym to posiedzeniu podjęto ostateczną decyzję co do stopnia niepełnosprawności i wskazań o których mowa wart. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Zdaniem Ministra RPiPS w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na przyznaniu statusu osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym osobie, która w sposób oczywisty nie spełniała kryteriów ustawowych i podustawowych do zaliczenia jej do tego stopnia niepełnosprawności, zaś wynikające z tego skutki społeczno-gospodarcze nie dają się pogodzić z zasadą praworządności.

W tym względzie wymaga wyjaśnienia, że w myśl art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.

Stosownie natomiast do art. 4 ust. 3 ww. ustawy, do lekkiego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu, powodującej w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy, w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną, lub mająca ograniczenia w pełnieniu ról społecznych dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że w ramach poszczególnych stopni niepełnosprawności wyróżnia się trzy elementy: biologiczny (medyczny) – naruszenie sprawności organizmu, ekonomiczny (zawodowy) – niezdolność do pracy albo zdolność do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, oraz społeczny – niezdolność albo zdolność ograniczona do pełnienia ról społecznych. Na uwagę zasługuje to, że między drugą a trzecią przesłanką ustawodawca posłużył się alternatywą łączną "lub", co oznacza w praktyce konieczność spełnienia co najmniej dwóch z trzech wskazanych grup przesłanek definiujących umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zawsze występować musi naruszenie sprawności organizmu i, dodatkowo, albo niezdolność do pracy (zdolność jedynie w warunkach pracy chronionej), albo konieczność pomocy w pełnieniu ról społecznych.

Ponadto sformułowanie przepisu pozwala również na uwzględnienie sytuacji, w której występują wszystkie trzy grupy przesłanek (tak: M. Włodarczyk (red.), Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Komentarz, Opublikowano: WK 2015).

Naruszenie sprawności organizmu polega na zaburzeniu jednej lub kilku funkcji organizmu. Przyczyną tych zaburzeń może być choroba, ale także uszkodzenie organizmu spowodowane wadą wrodzoną, rozwojową czy też zdarzeniem zewnętrznym, pochodzącym spoza organizmu człowieka, jak np. wypadek czy szkodliwe warunki wykonywania pracy.

Trzecia przesłanka polega wyłącznie na konieczności zapewnienia pomocy (bez opieki) w celu pełnienia ról społecznych. Osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym nie jest również niezdolna do samodzielnej egzystencji. Definicja pomocy została ona zawarta w § 29 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności. W przywołanym rozporządzeniu, na potrzeby orzekania o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności prawodawca wprowadza pojęcia czasowej i częściowej pomocy w pełnieniu ról społecznych. Zgodnie z § 30 pkt 1 ww. rozporządzenia, czasowa pomoc w pełnieniu ról społecznych polega na konieczności udzielania pomocy, o której mowa w § 29 ust. 1 pkt 3, w okresach wynikających ze stanu zdrowia.

Natomiast w myśl § 30 pkt 2 rozporządzenia, częściowa pomoc w pełnieniu ról społecznych oznacza wystąpienie co najmniej jednej okoliczności, o której mowa w § 29 ust. 1 pkt 3, a zatem wsparcie w czynnościach samoobsługowych lub w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Z powyższego wynika, że do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu i wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych, a więc wsparcia chociażby w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia lub edukacji.

Nie ulega wątpliwości, że powyższe kryteria są już z samego założenia ocenne, tj. ocenie podlega istnienie konieczności zapewnienia wsparcia, choćby częściowego, w możliwości funkcjonowania w życiu społecznym i zawodowym osobie, która doznała naruszenia sprawności organizmu wskutek np. choroby.

W rozpoznawanej sprawie organy uznały natomiast m.in., że na "druku Oceny stanu zdrowia (...) nie określono zakresu i rodzaju ograniczeń spowodowanych naruszoną sprawnością organizmu adekwatnie do ustalonego stopnia umiarkowanego", zaś "niepowikłany przebieg schorzenia jak też brak na druku oceny lekarza przewodniczącego składu wystarczającego opisu naruszenia sprawności organizmu", nie uzasadnia konieczności zapewnienia osobie czasowej lub częściowej pomocy (wsparcia) innych osób w czynnościach samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego czy współdziałania w procesie leczenia. Według organów, także ocena drugiego członka składu orzekającego (pracownika socjalnego) nie wskazuje na istnienie naruszenia sprawności organizmu w takim stopniu, jaki jest wymagany do ustalenia stopnia umiarkowanego niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, przedstawiona przez organy ocena opiera się po pierwsze na przeprowadzonych w tym postępowaniu nadzwyczajnym nowych dowodach, co stanowi niedopuszczalne wykroczenie poza granice kontroli w tym trybie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Po drugie, ma charakter ocenny, polega bowiem na wyprowadzeniu odmiennych wniosków z dokumentacji wytworzonej i zgromadzonej w postepowaniu przed Powiatowym Zespołem, w kontekście przesłanek i kryteriów wynikających z przywołanych wyżej przepisów o rehabilitacji zawodowej i rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności.

Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, że jak już wspomniano na wstępie, nie można w postępowaniu nieważnościowym dokonywać nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Tymczasem organ I instancji w toku postępowania nieważnościowego przeprowadził dowód z opinii wydanej przez lekarza - specjalistę w zakresie chorób wewnętrznych i kardiologii (notabene zatrudnionego jako eksperta w Wydziale do Spraw Nadzoru nad Orzekaniem o Niepełnosprawności w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej).

Opinia ta sporządzona w dniu [...] stycznia 2020 r., w oparciu o dokumentację medyczną, stała się także podstawą orzeczenia organu odwoławczego. To w oparciu o przedmiotową opinię organy doszły do wniosku, że "stan zdrowia i stopień zaawansowania schorzenia nie dawały podstaw do zakwalifikowania małoletniego D. R. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności." W świetle ww. opinii "schorzenie zasadnicze, tj. cukrzyca typu 1 na insulinoterapii, nie powodowała powikłań". Organy wskazały, że "W (...) ocenie (autora ww. opinii) brak jest (...) możliwości stwierdzenia takich ograniczeń wynikających ze stanu zdrowia orzekanego, które wymagałyby konieczności zapewnienia mu czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych lub zatrudnienia jedynie w warunkach pracy chronionej".

Dowód z przedmiotowej opinii lekarskiej dawał w istocie organom orzekającym w sprawie asumpt do zakwestionowania wniosków Powiatowego Zespołu wyprowadzonych z dokumentacji zgromadzonej przez ten organ, w tym w szczególności: Oceny stanu zdrowia skarżącego wystawionej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego z dnia [...] lutego 2018 r. oraz Oceny funkcjonowania społecznego dla potrzeb postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2018 r.

Sąd dostrzega, że w niniejszej sprawie zapisy w ww. dokumentacji są bardzo lakoniczne i ogólnikowe, co jest niewątpliwą wadą orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność małoletniego skarżącego. Kwestia ta, sama przez się nie jest jeszcze jednak ani konieczną ani wystarczającą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) z powodu rażącego naruszenia prawa. Z Oceny stanu zdrowia wystawionej przez przewodniczącego składu orzekającego wynika bowiem niezbicie rodzaj przypadłości chorobowej skarżącego – cukrzyca insulinożależna. W Ocenie tej wskazano ponadto, że skarżący leczony jest metodą wielokrotnych wstrzyknięć, wymaga stałej kontroli lekarskiej, odpowiedniej diety oraz regularnych pomiarów glikemii. Pomimo lakonicznych wpisów w Ocenie funkcjonowania społecznego z dnia [...] lutego 2018 r., sporządzonej przez drugiego członka Powiatowego Zespołu, wskazujących na ograniczenia dotyczące gospodarstwa domowego czy przygotowania posiłków, które zdaniem Ministra RPiPS nie mogą przemawiać za kwalifikacją skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, nie jest pozbawiony znaczenia fakt, że Ocena ta sporządzana jest na odpowiednim formularzu.

Jego format zdaje się sam w sobie nie zakładać wskazywania szeroko motywowanych powodów, dla których osoba sporządzająca stwierdziła istnienie ograniczeń w pełnieniu ról społecznych, tak w prowadzeniu gospodarstwa domowego, jak i w nauce.

Warto w tym miejscu wskazać, że w przypadku skarżącego, jako osoby małoletniej i pobierającej naukę w dniu wydania kontrolowanego orzeczenia, ocena Powiatowego Zespołu nie mogła odnosić się do ograniczeń co do zatrudnienia.

Zdaniem Sądu, organy w nieuprawniony sposób zawężają natomiast ocenę konieczności zapewnienia skarżącemu czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych do kwestii podniesionych w rzeczonym formularzu Oceny funkcjonowania społecznego. Takie zapatrywanie nie uwzględnia bowiem tych wszystkich potrzeb w zakresie opieki lub pomocy, na które zwrócono uwagę w skardze do tutejszego Sądu, a które z całą pewnością były jeszcze bardziej aktualne na etapie początkowej fazy choroby, ze względu na młody wiek skarżącego i wynikające z charakteru tej choroby ograniczenia (jak np. regularne wkłucia, badania, przestrzeganie diety) oraz zagrożenia. Szerszy kontekst tych wszystkich okoliczności związanych z ograniczeniami skarżącego mógł być zaś brany pod uwagę przez Powiatowy Zespół w dniu orzekania, skoro zarówno małoletni, jak i jego przedstawiciel ustawowy brali udział w sporządzaniu ww. dokumentacji na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2018 r. Sąd nie jest kompetentny do czynienia rozważań i dokonywania oceny wpływu danej jednostki chorobowej na życie konkretnej osoby ze względu na stopień zaawansowania schorzenia.

Niemniej jednak, uzasadnione wydaje się przekonanie, że w niektórych przypadkach proces leczenia, wymagający od małoletniego pacjenta np. kilkukrotnych (w ciągu doby) podskórnych wstrzyknięć leku w roztworze, a także systematycznego, wielokrotnego oznaczania poziomu glukozy we krwi, prawidłowego rozplanowania i przygotowania odpowiednich posiłków, czy też dostosowania nauki do możliwości chorego, z całą pewnością może wymagać przynajmniej częściowej pomocy (wsparcia) innych osób.

Z powyższego wynika, że lekarz przewodniczący składu orzekającego wskazał charakter naruszenia sprawności organizmu skarżącego, podając przy tym, choć przyznać trzeba, że w ogólnikowy sposób, zakres i rozmiar zaburzeń w codziennym funkcjonowaniu. Podobnie drugi członek składu wskazał na istnienie ograniczeń w pełnieniu ról społecznych przez chorego, które wymagały – w jego ocenie pomocy osób trzecich w życiu codziennym i nauce, co uczynił w równie ograniczonym stopniu.

W tych okolicznościach sprawy nie sposób jednak przyjąć, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane z tak znaczną wadą prawną, że rażąco narusza przepisy a przez to wymaga wyeliminowania z obrotu. W sytuacji niejednoznaczności ocen (innego postrzegania danej kwestii przez organ orzekający pierwotnie a innego przez organ nadzoru), nie może być mowy o zaistnieniu wady rażącego naruszenia prawa i składowej tego stanu jaką są skutki społeczno-gospodarcze w żadnym razie niemożliwe do zaakceptowania w państwie praworządnym.

Sąd podkreśla, że warunki określone w rozporządzeniu w sprawie orzekania o niepełnosprawności podlegają każdorazowej ocenie lekarza i pozostałych członków zespołu orzeczniczego. Taka ocena została też przeprowadzona i od strony formalnej nie można jej zakwestionować, tym bardziej w trybie nadzwyczajnym, bowiem lekarz przeprowadził zarówno badanie, jak również uwzględnił całość zgromadzonej dokumentacji. Twierdzenie Ministra RPiPS, że przesłanka niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym na pewno nie zachodziła (inna sprawa czy została ona prawidłowo określona w ww. rozporządzeniu, tj. na podstawie prawidłowego upoważnienia ustawowego) nie jest trafne. Organ zapomina, że nie orzeka w trybie zwykłym, a w trybie nadzwyczajnym. Sugerowanie zatem, nawet w sposób zawoalowany jak w zaskarżonej decyzji, że ten konkretny obywatel (małoletni i jego rodzic) w istocie może bezprawnie wykorzystywać system wsparcia osób niepełnosprawnych, bez najmniejszego dowodu takiego nadużycia, nie zasługuje na aprobatę tutejszego Sądu.

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa, a tym bardziej o spełnieniu dwóch pozostałych przesłanek przesądzających o rażącym naruszeniu prawa. Warto zaznaczyć, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że naruszenie prawa w zakresie oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 sierpnia 2019 r. II SA/Go 413/19, LEX nr 2713431). Pogląd ten tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny. Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1822/18, LEX nr 2638276). Także spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, LEX nr 196694). Z tego też powodu nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa wskazane przez organy, błędne zastosowanie definicji niepełnosprawności.

Niezależnie od powyższej argumentacji, kwestie, które uwzględniane są przy ocenie niepełnosprawności nie są jednoznaczne i pozostawione są ocenie składów orzekających. Nie można zaś traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zastosowania przepisu, którego, po pierwsze, hipoteza opiera się na ocennym przesądzeniu przez organ, że określony stan ze względu na konkretne cechy, jakie go charakteryzują, spełnia ogólny warunek dyspozycji zamieszczonej w tym przepisie normy, a po drugie, którego zastosowanie w indywidualnej sprawie zakłada, że określony stan podlega konkretyzacji wyłącznie na dany moment (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2702/19, LEX nr 3040641).

Nie wypowiadając się na temat zasadności orzeczenia Powiatowego Zespołu należy podsumować, że podniesione przez organy argumenty pod adresem tego rozstrzygnięcia, wykraczają poza granice postępowania nieważnościowego. Konsekwencją powyższych wadliwości jest uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu, a następnie dokonując ponownej oceny kwestionowanego orzeczenia Powiatowego Zespołu uwzględniając argumenty zawarte w skardze dotyczące tego rozstrzygnięcia, ponownie rozważyć zasadność stwierdzenia jego nieważności.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.