Uzasadnienie
1. Przedmiotem skargi R. S. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Prezesa Rady Ministrów (dalej: "Prezes RM", "organ") z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Pismem z 7 kwietnia 2020 r. skarżący wniósł do Prezesa RM o doręczenie zaświadczenia lub innego dokumentu potwierdzającego, że Poczta [...] nie przyjmuje przesyłek listowych międzynarodowych. Skarżący wskazał, że w najbliższych dniach upływa termin do złożenia przez niego skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i wobec niemożności nadania korespondencji międzynarodowej, potrzebuje odpowiedniego dokumentu w celu załączenia go do skargi, po przywróceniu możliwości nadania korespondencji.
Pismem z 4 maja 2020 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), organ wezwał skarżącego do uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia odbioru pisma, braku formalnego wniosku o wydanie zaświadczenia, zawartego w piśmie z 7 kwietnia 2020 r., w zakresie dołączenia dowodu zapłaty opłaty skarbowej w wysokości 17 zł albo zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa. Prezes RM poinformował skarżącego o treści art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1000 ze zm.; dalej: "ustawa o opłacie skarbowej"), a także o treści art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Ponadto skarżący został poinformowany, że nieusunięcie braku formalnego w wyznaczonym terminie, z uwzględnieniem zawieszenia biegu terminu wynikającego z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Pismem z 13 maja 2020 r. skarżący wniósł do Prezesa RM wniosek o zwolnienie z opłaty skarbowej. Wskazał, że nie może jej uiścić, ponieważ przebywa w Zakładzie Karnym oraz poinformował, że nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej.
3. Prezes RM, działając na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o opłacie skarbowej i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz. U. z 2007 r., poz. 1330, dalej: "rozporządzenie"), postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. zwrócił skarżącemu wniosek o wydanie zaświadczenia.
W uzasadnieniu postanowienia organ, powołując się na art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. podkreślił, że zaświadczenie służy potwierdzeniu w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Prezes RM podkreślił jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej przy wydawaniu zaświadczenia na wniosek, określony w art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 2 ustawy o opłacie skarbowej. Organ przytoczył art. 261 § 2 k.p.a. i poinformował o treści art. 7 pkt 5 ustawy o opłacie skarbowej. Stwierdził, że brak jest możliwości zwolnienia skarżącego z opłaty skarbowej z innych przyczyn, niż wskazane w ustawie o opłacie skarbowej. Podkreślił, że z tego powodu skierowano do skarżącego pismo, zawierające wezwanie do uzupełnienia braku, polegające na dołączeniu dowodu zapłaty opłaty skarbowej albo zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa. Organ wskazał jednocześnie, że skutki zwrotu podania i pozostawienia go bez rozpoznania są tożsame.
Organ stwierdził, że z uwagi na brak ustawowych możliwości ocenienia kryterium ubóstwa, niż przedstawienie zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej, niemożliwym jest zwolnienie skarżącego z opłaty skarbowej. Powołując się na judykaturę sądów administracyjnych wskazał, że ustawa o opłacie skarbowej nie dopuszcza indywidualnych zwolnień całkowitych ani częściowych, a jedynie określa generalne przypadki zwolnień od opłat oraz daje podstawę zwrotu opłat skarbowych. Ocena sytuacji materialnej danej osoby jest uzależniona od organu pomocy społecznej, a organ rozpatrujący wniosek nie ma prawa do prowadzenie postępowania w przedmiocie indywidualnego zwolnienia od takiej opłaty. Prezes RM wskazał jednocześnie, że za niezwłocznym załatwieniem sprawy pomimo nieuiszczenia należności nie przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony, które nie są tożsame z niemożnością poniesienia przez stronę kosztów lub opłat. Podkreślono, że wniesienie podania nie stanowi czynności, dla której jest ustanowiony termin zawity.
Prezes RM wyjaśnił również, że obowiązki, dotyczące składającego wniosek o wydanie zaświadczenia, uregulowane są również w § 3 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej. Organ wskazał, że o ile art. 261 § 2 k.p.a. dotyczy obowiązku uiszczenia w wyznaczonym terminie należności, wynikających z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej, zaś art. 6 ust. 1 pkt 2 określa, że obowiązek ten powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, to § 3 ust. 1 rozporządzenia ustanawia obowiązek dołączenia dowodu zapłaty należnej opłaty skarbowej, nie później niż w ciągu 3 dni od chwili powstania tego obowiązku (z czym wiąże się złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia). Prezes RM podkreślił, że skarżący nie przesłał dowodu zapłaty, wobec czego wezwano go do przesłania tego rodzaju dowodu w terminie 7 dni, co czyni również zadość obowiązkowi wyznaczenia terminu do wniesienia tych należności, gdyż bez ich wniesienia przesłanie dowodu zapłaty nie byłoby możliwe. Organ podkreślił, że wskazano również skarżącemu możliwość przekazania w tym terminie zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa.
Z uwagi na nieuiszczenie przez skarżącego opłaty skarbowej oraz nie przesłanie zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa, a także wobec braku możliwości zwolnienia go z opłaty skarbowej na podstawie innych przesłanek, należało zwrócić skarżącemu złożony przez niego wniosek.
- 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2020 r. skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa RM do wydania zaświadczenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że osoba pozbawiona wolności, nawet gdy nie ma żadnych dochodów, nie może korzystać ze świadczeń pomocy społecznej, zatem nie może uzyskać stosownego zaświadczenia. Skarżący podniósł również, że przepis art. 7 pkt 5 ustawy o opłacie skarbowej może być niezgodny z art. 32 Konstytucji, co powinien zbadać Trybunał Konstytucyjny.
- 5. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
- 1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ w zaskarżonym postanowieniu zwrócił Wnioskodawcy wniosek o wydanie zaświadczenia, działając na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o opłacie skarbowej i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie opłaty skarbowej.
- 2. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności wskazać należy przepisy będące podstawą prawną orzekania przez organ w niniejszej sprawie.
Jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (art. 261 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a., jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana.
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak uiszczenia opłaty nie jest "brakiem formalnym wniosku" o jakim mowa w art. 64 k.p.a. Należy bowiem odróżnić brak formalny wniosku w sytuacji gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach (art. 64 § 2 k.p.a.) od braku fiskalnego w postaci nieuiszczenia opłaty. W przypadku, gdy w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, organ zobowiązany jest do zwrotu podania - na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 205/08). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o opłacie skarbowej, opłacie skarbowej podlega między innymi wydanie zaświadczenia na wniosek. Intencją ustawodawcy jest, aby opłata skarbowa pobierana była od każdego zaświadczenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, nie zaś od każdego dokumentu zaświadczenia, które może zawierać więcej niż jedno zaświadczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 723/18).
Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie opłaty skarbowej wynika, że: "Składający wniosek lub pełnomocnictwo albo dokonujący zgłoszenia zobowiązany jest dołączyć dowód zapłaty należnej opłaty skarbowej, zwany dalej "dowodem zapłaty", albo uwierzytelnioną kopię dowodu zapłaty, nie później niż w ciągu 3 dni od chwili powstania obowiązku jej zapłaty. Dowód zapłaty może mieć formę wydruku potwierdzającego dokonanie operacji bankowej".
- 3. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:
- - w dniu 21 kwietnia 2020 r. do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wpłynął wniosek Skarżącego z 7 kwietnia 2020 r. o wydanie zaświadczenia lub innego dokumentu potwierdzającego, że "(...) Poczta [...] nie przyjmuje przesyłek listowych międzynarodowych";
- - w dniu 4 maja 2020 r. do Skarżącego zostało skierowane pismo, zawierające wezwanie do uzupełnienia braku formalnego w zakresie dołączenia dowodu zapłaty opłaty skarbowej albo zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa (wskazano również, że nieusunięcie braku formalnego w wyznaczonym terminie spowoduje niemożność rozpatrzenia wniosku i pozostawienie go bez rozpoznania);
- - w dniu 13 maja 2020 r. (data wpływu 27 maja 2020 r.) Skarżący skierował do Prezesa RM wniosek o zwolnienie z opłaty skarbowej; wskazał, że nie jest w stanie uiścić opłaty skarbowej, gdyż przebywa w zakładzie karnym; nie posiada również majątku ani dochodów i nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej;
- - opłata skarbowa nie została uiszczona w terminie (od 24 maja 2020 r. rozpoczęły bieg terminy wynikające z k.p.a., które były zawieszone w związku z pandemią COVID-19);
- - postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Prezes RM zwrócił Wnioskodawcy wniosek o wydania zaświadczenia a skargę do WSA w Warszawie złożył Skarżący.
- 4. Wskazać trzeba, że "zaświadczenie" (o którym mowa w art. 217 i nast. k.p.a.) jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w k.p.a. Służy ono potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Skarżący w niniejszej sprawie domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że "Poczta [...] nie przyjmuje przesyłek listowych międzynarodowych". Skarżący wskazał, że "w najbliższych dniach upływa termin do złożenia przez niego skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i wobec niemożności nadania korespondencji międzynarodowej, potrzebuje odpowiedniego dokumentu w celu załączenia go do skargi, po przywróceniu możliwości nadania korespondencji".
Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o opłacie skarbowej, opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydanie zaświadczenia na wniosek. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej, obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zaświadczenia powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, zaś opłatę tę wpłaca się z chwilą powstania obowiązku jej zapłaty. Art. 261 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że jeżeli w wyznaczonym przez organ terminie należności tytułem opłat nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi.
Wskazać trzeba, że ewentualne zwolnienie od opłat skarbowych mogłoby nastąpić z zachowaniem przepisów o tych opłatach, jednak art. 7 ustawy o opłacie skarbowej zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których takie zwolnienie jest możliwe. W art. 7 pkt 5 ustawy o opłacie skarbowej wskazuje się, że zwalnia się od opłaty skarbowej osoby, które składając wniosek o wydanie zaświadczenia przedstawią zaświadczenie o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa.
W ocenie Sądu, zasadnie przyjął organ, że brak jest możliwości zwolnienia przez organ Wnioskodawcy z opłaty skarbowej z innych przyczyn, niż wskazane w ustawie o opłacie skarbowej.
Z tego względu skierowano do Wnioskodawcy pismo zawierające wezwanie do uzupełnienia braku polegającego na dołączeniu dowodu zapłaty opłaty skarbowej albo zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa, przy czym należy zauważyć, że skutki zwrotu podania i pozostawienia go bez rozpoznania są tożsame. Należy także zaznaczyć, że ustawodawca nie przewidział innych kryteriów oceny ubóstwa, niż przedstawienie zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej. Z tego względu brak było możliwości, w analizowanym stanie faktycznym, zwolnienia Skarżącego z opłaty skarbowej.
Ustawa o opłacie skarbowej nie dopuszcza indywidualnych zwolnień całkowitych ani częściowych, a jedynie określa generalnie przypadki zwolnień od opłat oraz daje podstawę zwrotu opłat skarbowych. W art. 7 pkt 5 ustawy o opłacie skarbowej, ocena sytuacji materialnej danej osoby jest uzależniona od organu pomocy społecznej. Nie przewiduje się zatem prawa organu, który rozpatruje wniosek podlegający opłacie skarbowej, do prowadzenie postępowania w przedmiocie indywidualnego zwolnienia od takiej opłaty (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 871/19).
Zasadnie również organ wskazał, że za niezwłocznym załatwieniem sprawy pomimo nieuiszczenia należności nie przemawiają również względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony, które nie są tożsame z niemożnością poniesienia przez stronę kosztów lub opłat, wniesienie podania nie stanowi zaś czynności, dla której jest ustanowiony termin zawity. Zgodnie bowiem z art. 261 § 4 k.p.a. "organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności: 1) jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony;
- 2) jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity;
- 3) jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą".
Przepis art. 261 § 4 pkt 1 k.p.a. ma charakter wyjątku i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Ponadto ważny interes strony i względy społeczne muszą być skonkretyzowane i wskazane przez osobę, która z dobrodziejstwa tego przepisu chce skorzystać. Okoliczności dotyczące trudnej sytuacji skarżącego są przesłanką ewentualnego zwolnienia go od opłaty skarbowej w żadnym jednak wypadku nie uzasadniają zastosowania art. 261 § 4 k.p.a. Ważny interes strony lub względy społeczne przemawiające za niezwłocznym załatwieniem nie są bowiem tożsame z niemożnością poniesienia przez stronę kosztów opłaty skarbowej (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 748/08).
5. Zasadnie również wskazał organ, że w odniesieniu do obowiązków, dotyczących składającego wniosek o wydanie zaświadczenia, że poza k.p.a. i ustawą o opłacie skarbowej, reguluje je również § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej.
Składający wniosek zobowiązany jest dołączyć dowód zapłaty należnej opłaty skarbowej, albo uwierzytelnioną kopię dowodu zapłaty, nie później niż w ciągu 3 dni od chwili powstania obowiązku jej zapłaty. O ile art. 261 § 2 k.p.a. dotyczy obowiązku uiszczenia w wyznaczonym terminie należności, wynikających z art. 1 ust. 1 pkt ustawy o opłacie skarbowej, zaś art. 6 ust. 1 pkt 2 określa, że obowiązek ten powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, to § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia ustanawia obowiązek dołączenia dowodu zapłaty należnej opłaty skarbowej, nie później niż w ciągu 3 dni od chwili powstania tego obowiązku (z czym wiąże się złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia).
Z akt sprawy wynika, ze wnioskodawca nie przesłał dowodu zapłaty, w związku z czym, nie spełnił wymagań przewidzianych w przepisach prawa. Wnioskodawcę wezwano do przesłania tego rodzaju dowodu w terminie 7 dni, co czyni zadość również obowiązkowi wyznaczenia terminu do wniesienia tych należności, gdyż bez ich wniesienia przesłanie dowodu zapłaty nie byłoby możliwe. Wskazano również na możliwość przekazania w tym terminie zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa. W przypadku braku realizacji powyższych czynności, następuje skutek w postaci braku możliwości rozpoznania wniosku, którego konsekwencją jest zwrot podania w drodze postanowienia.
W piśmie z dnia 4 maja 2020 r. wezwano Wnioskodawcę do uzupełnienia braków w zakresie dołączenia dowodu zapłaty opłaty skarbowej, albo przesłania zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa. Ponieważ Wnioskodawca nie uiścił opłaty skarbowej, a także nie przesłał zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa, zaś brak było możliwości zwolnienia z opłaty skarbowej na podstawie innych przesłanek, niż ustanowione w przepisach – w ocenie Sądu, zasadnie Prezes RM wydał postanowienie i zwrócił Skarżącemu złożony przez niego wniosek.
- 6. Dodatkowo należy wskazać, że ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 417/19). Stąd wniosek zwarty w skardze związany z zadaniem pytania prawnego przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego jest bezzasadny.
- 7. W związku z powyższym, skargę należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.