Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2015 r., odmawiającą zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...].
Z akt sprawy wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nakazał Gminie [...], usunięcie nieprawidłowości w obiekcie budowanym – drodze biegnącej ze wsi [...] od drogi powiatowej nr [...] do terenów [...] w [...] (działka nr ew. [...]) - zgodnie z protokołem kontroli okresowej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., poprzez:
- - wyremontowanie nawierzchni tłuczniowej poprzez uzupełnienia ubytków materiałem kamiennym lub wykonanie nawierzchni bitumicznej, na odcinku 0+000 0+300km,
- - wyremontowanie nawierzchni bitumicznej poprzez wykonanie nowej warstwy ścieralnej lub dokonanie zabiegu pielęgnacyjnego, poprzez powierzchniowe utrwalenie nawierzchni grysami emulsją asfaltową na odcinku 0+300 - 0+512 km,
- - usunięcie zawyżeń pobocza (strona lewa i prawa) na odcinku 0+000 - 0+512 km, w terminie do 31 grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 30 kwietnia 2015 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który po jej rozpatrzeniu, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt. II SA/Wr 542/14 oddalił skargę.
Pismem z dnia 1 czerwca 2015 r., Gmina [...] wniosła o zmianę terminu wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2016 r.
W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2015 r. wszczął w trybie art. 155 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].
Następnie w dniu [...] września 2015 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 155 k.p.a., wydał decyzję odmawiającą zmiany decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.
W uzasadnieniu organ wojewódzki wyjaśnił, iż Gmina była jedyną stroną postępowania, tym samym zbędnym było wystąpienie o zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., albowiem samo złożenie wniosku równoznaczne jest ze zgodą na pozytywne jego rozpatrzenie. Analizując złożony wniosek organ stwierdził, że Gmina nie wykazała dostatecznie zasadności zmiany decyzji nr [...] poprzez określenie nowego terminu jej wykonania - do dnia 30 czerwca 2016 r. Ponadto wskazał, że decyzję nakazującą usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego drogi, Gmina odebrała w dniu 16 czerwca 2014 r., mając świadomość konieczności wykonania obowiązków do dnia 30 kwietnia 2015 r. Pomimo upływu roku, nie poczyniła żadnych starań w zakresie wykonania nałożonych na nią obowiązków. W ocenie organu za zmianą decyzji nie przemawia ani słuszny interes strony, ani interes społeczny.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2015 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 155 k.p.a. tj.: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedną z negatywnych przesłanek stosowania tego przepisu jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, ale statuuje obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany organ, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa. Jednocześnie organ ma powinność, każdorazowego określenia terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie tego przepisu. Zmiana terminu wykonania określonego obowiązku - w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych jest możliwa i należy do uznania organu.
W ocenie organu odwoławczego, rodzaj przedmiotowych robót budowlanych należy zaliczyć do typowych robót drogowych, a zatem wyznaczenie 10 miesięcy na realizację obowiązku, było realnym terminem. Nadto w interesie społecznym, jak również w interesie strony leży wykonanie nałożonych obowiązków. Wobec nieprawidłowości stanu technicznego drogi, prolongata terminu wykonania tego obowiązku, nie znalazła uzasadnienia.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani go zastępować, Nadto zauważył, że Gmina wystąpiła z wnioskiem o prolongatę terminu po otrzymaniu upomnienia z dnia 25 maja 2015r., nie wykonując do tego czasu jakichkolwiek czynności naprawczych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła Gmina [...], zaskarżając ją w całości. Wnosiła o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą pozytywne przesłanki jego zastosowania. Brak uwzględnienia technicznych aspektów robót budowlanych objętych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., konieczność wykonania ich w warunkach ujemnych temperatur oraz opadów charakterystycznych dla okresu styczeń - marzec.
Skarżąca podniosła, że przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się m.in. do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie organ nie podjął jakichkolwiek czynności wyjaśniających w zakresie istnienia słusznego interesu strony w zmianie terminu wykonalności obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarżąca podniosła, że uwzględniając rodzaj robót budowlanych objętych decyzją nie można mieć wątpliwości, że ich prowadzenie w okresie zimowym, będzie skutkować niską jakością robót budowlanych, a wręcz będzie sprzeczne z technologią ich prowadzenia, co uniemożliwi uzyskanie gwarancji na wykonane roboty i zwiększeniem ich kosztów.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie jest zasadna.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przesłanki zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 Kpa są wyczerpująco określone. Z przepisu wynika, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
- a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
- b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,
- c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), będący podstawą rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, ale też obowiązek jej wydania.
Nieodpowiedni stan techniczny drogi (niekwestionowany przez zobowiązaną) oraz zakres koniecznych robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], sformułował m.in. w oparciu o ustalenia dokonane podczas rocznej kontroli okresowej przedmiotowej drogi (protokół z kontroli okresowej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.).
Z treści przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane, wynika konieczność określenia przez organ terminu wykonania nakazów nałożonych na podstawie tego przepisu.
Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 Kpa, może nastąpić wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym pozwala na uznaniowość decyzji organu.
Zmiana terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, w trybie art: 155 k.p.a. jest teoretycznie możliwa i należy do uznania organu.
Jednak skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego do dokonania określonych obowiązków, zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu. Okoliczności sprawy, wskazują na złożenie wniosku o zmianę decyzji w zakresie przyjętego w niej terminu, po upływie terminu określonego do wykonania robót naprawczych drogi, co prawidłowo doprowadziło organy do stwierdzenia niemożności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
W praktyce judykacyjnej nie budzi wątpliwości, że wniosek o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji publicznej tylko wówczas, gdy decyzja w takim właśnie kształcie reguluje sytuację prawną adresata.
Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rodzaj robót budowlanych wymienionych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy do typowych robót budowlanych drogowych, wręcz o charakterze robót konserwacyjnych - niwelacja zawyżeń pobocza czy uzupełnienie ubytków, utrwalenie nawierzchni grysami i emulsją asfaltową. Również niewielki był zakres robót obejmujący: uzupełnienie 300 m ubytków materiałem kamiennym nawierzchni tłuczniowej; powierzchniowe utrwalenie 212 m nawierzchni bitumicznej grysami i emulsją asfaltową; usunięcie zawyżeń pobocza na odcinku 212 m.
Istotnym w sprawie był również fakt, że ustalenia dokonane przez zarządcę, dotyczące nieodpowiedniego stanu drogi były sygnalizowane już od lipca 2013 r. (kontrola okresowa).
W kontekście powyższego, termin realizacji obowiązku wyznaczony do dnia 30 kwietnia 2015 r., to jest w ciągu 10 miesięcy (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. stała się ostateczna w końcu czerwca 2014 r., a zobowiązana nie wnioskowała o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), przy zachowaniu należytej staranności, był realny.
Zmiana decyzji ze względu na interes strony musi być społecznie uzasadniona i godna wsparcia ze względu na cel jaki ma osiągnąć. Natomiast w interesie społecznym było terminowe wykonanie nałożonych obowiązków. Nieprawidłowości w stanie nawierzchni drogi, wymagały możliwie szybkiego usunięcia.
Konkludując zmiana decyzji w części dotyczącej terminu jej wykonania, nie była możliwa w sytuacji, gdy termin ten już upłynął. Z chwilą gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego - zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., nie można było już dokonać.
Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.