Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. K. (dalej: skarżący) jest postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Z. pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] [...].
Pismem z dnia 15 kwietnia 2020 r. J. Z. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania od decyzji Prezydenta. Następnie w dniu 6 maja 2020 r. wpłynęło oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta.
W dniu 19 maja 2020 r. J. Z. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, planowanych na dzień 20 maja 2020 r.
Pismem z dnia 22 maja 2020 r. H. K. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2020 r. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia 16 czerwca 2020 r.
Po zapoznaniu się ze złożonym odwołaniem Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, której następstwem jest ostateczność decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa i oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej. Podkreślił, że skarżący nie był uznany przez organ I instancji za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego, nie doręczono mu więc skarżonej decyzji. Tym niemniej w ocenie Wojewody osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej ze stron, którym organ doręczył decyzję.
Akta sprawy wskazują, że objętą odwołaniem decyzję doręczono ostatniej stronie biorącej udział w postępowaniu tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w dniu 20 kwietnia 2020 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 maja 2020 r. Po analizie akt sprawy Wojewoda stwierdził, że odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta, zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 22 maja 2020 r. a więc z 18 - dniowym uchybieniem terminu do jego wniesienia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że niezachowanie terminu do wniesienia środka odwoławczego uniemożliwia badanie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.
W skardze na powyższe postanowienie Wojewody skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta; nakazanie "właścicielce lokalu nr [...] w budynku [...], J. Z. przywrócenie ścianie nośnej stężającej budynek w kierunku poprzecznym, zlokalizowanej w mieszkaniu [...], jej pierwotnej funkcji poprzez przywrócenie pełnej ciągłości usztywnienia przerwanej wykonaniem w ścianie otworu drzwiowego wielkiej szerokości; przywrócenie pełnej ciągłości i wytrzymałości usztywnienia szkieletu nośnego ściany; przywrócenie ścianie pierwotnej odporności pożarowej, wymaganej w odniesieniu do głównych elementów konstrukcji nośnych budynku".
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie było zgody współwłaścicieli budynku [...] tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i właścicieli wyodrębnionych mieszkań na "przebudowę szkieletu nośnego budynku". Podniósł, że nie został uznany za stronę postępowania przez organ I instancji w sytuacji, gdy lokal nr [...] sąsiaduje z jego mieszkaniem przez ścianę, a on zgłaszał swój udział w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądowa kontrola polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd ustala, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane.
Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skorzystanie przez Wojewodę z dyspozycji art. 134 k.p.a. było nieprawidłowe. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyczyną stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania było ustalenie przez organ odwoławczy, że termin do złożenia środka kwestionującego decyzję pierwszoinstancyjną upływał w dniu 4 maja 2020 r., a odwołanie zostało wniesione po tym terminie, tj. w dniu 22 maja 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej). Podstawą tych ustaleń było przyjęcie, że termin do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu następującym po dacie doręczenia decyzji Prezydenta ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu.
Wojewoda nie uwzględnił jednak szczególnego rozwiązania prawnego, które w dniu doręczenia stronom postępowania decyzji regulowało kwestie związane z terminami procesowymi w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż czynią to przepisy k.p.a. Mianowicie, zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej ustawą COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] kwietnia 2020 r.
Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego; Dz. U. z 2020 r. poz. 433), to Sąd przyjął, że doręczenia dokonane od tej daty nie spowodowały rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania.
Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że doręczenie ostatniej stronie biorącej udział w postępowaniu (Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") decyzji organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2020 r. nie spowodowało rozpoczęcia, biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.
Dla ustalenia daty, kiedy skutek doręczenia nastąpił konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że przepis art. 15zzs ustawy Covid-19 utracił moc na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Przy czym art. 68 ust. 6 powołanej wyżej ustawy zmieniającej stanowi, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (ustawa Covid-19), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie do art. 76 in principio ustawa ta weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 16 maja 2020 r.
Reasumując, termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie rozpoczął swój bieg od 24 maja 2020 r., bowiem od tego dnia przestał obowiązywać art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid-19. Oznacza to, że ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był 8 czerwca 2020 r. (poniedziałek).
Jak wynika z akt sprawy, odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 22 kwietnia 2020 r., a więc jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu do jego złożenia, ustalonego na podstawie przepisów szczególnych. Wprawdzie, złożenie odwołania przed terminem do dokonania tej czynności jest uznawane jako przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności tego środka, lecz dotyczy to sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione, mimo że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, który to skutek następuje po jej doręczeniu. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem niewątpliwie decyzja została doręczona skutecznie stronom postępowania, a więc weszła ona do obrotu prawnego, umożliwiając jej zakwestionowanie.
Wobec tego już od dnia doręczenia rozstrzygnięcia Prezydenta stronom postępowania skarżący miał środki prawne do jej zaskarżenia, a jedynie ze względu na szczególną sytuację w kraju ustawodawca nie powiązał bezpośrednio faktu doręczenia decyzji i jej wejścia do obrotu prawnego z biegiem terminu do wniesienia odwołania, odkładając ten skutek w czasie.
W świetle tych okoliczności Sąd uznał, że Wojewoda rozpoznając odwołanie skarżącego nie zastosował art. 15zzs ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid-19, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu. Przy czym, zdaniem Sądu, oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może zostać złożone tylko w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.