Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, w wyniku wszczętego na wniosek [...] Zakładów Przemysłu [...] "[...]" S.A. w upadłości, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.1996 r. udzielającej M. i S. U. pozwolenia na budowę obejmującą: budowę budynku usługowego (sprzedaż i wymiana opon), przyłącza wod.-kan., gazowego wraz z instalacją wewnętrzną, szamba linii napowietrznej n.n. w P. przy ul. R.:
- 1) stwierdził nieważność w/w decyzji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego, linii napowietrznej n.n.
w P. przy ul. R.;
- 2) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie tj.:
w odniesieniu do pozwolenia na budowę budynku usługowego, szamba, przyłącza kanalizacyjnego i wewnętrznej instalacji gazowej.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż budowa przyłączy wodociągowego, gazowego i linii napowietrznej n.n. została zaprojektowana na działce o nr ew. [...], co d której inwestorzy nie wykazali swojego prawa do dysponowania na cele budowlane. Z tej przyczyny należy uznać, iż kontrolowana decyzja w tej części zapadła z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r.
Jednocześnie organ wyjaśnił, iż brak wyraźnego wskazania w przepisach obowiązujących w dniu wydawania decyzji, obowiązku przedłożenia prze inwestora dokumentu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej z terenu inwestycji powoduje, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...].10.1996 r. w pozostałej części.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i S. U. – uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.1996 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, szamba oraz przyłącza kanalizacyjnego i stwierdził nieważność w/w decyzji w powyższym zakresie. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]maja 2006 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż weryfikowana decyzja z dnia [...].10.1996 r. zatwierdziła projekt zagospodarowania działki bez dostępu do drogi publicznej, tj. sprzecznie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy więc uznać, iż zapadła ona z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1c w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego obligującym organ do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji, co do przyczyny stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części dotyczącej pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego, linii napowietrznej n.n. i odnosząc się do zarzutu odwołania wyjaśnił, iż godnie z brzmieniem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego obowiązującego w dniu [...].10.1996 r. "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oznacza "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych".
Tak rozumianego prawa do dysponowania działką nr ew. [...], inwestorzy z całą pewnością nie posiadali.
Organ nie podzielił nadto twierdzenia odwołujących się, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.1996 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i wyjaśnił, iż zrealizowanie inwestycji jest jedynie skutkiem faktycznym.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i S. U. Domagając się jej uchylenia.
Skarżący podnieśli, iż działka nr ew. [...], na której został zlokalizowany budynek usługowy pochodzi z podziału nieruchomości na wniosek Zakładów Przemysłu [...] "[...]" S.A. w [...]. Powstała wówczas działka nr ew. [...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym "[...]" S.A., która spełniała i spełnia funkcję pasa na poszerzenie drogi publicznej przez który właściciele pozostałych działek przeznaczonych pod zabudowę posiadali dostęp do drogi publicznej. Na przebieg sieci przez działkę nr [...] inwestorzy posiadali "dorozumianą zgodę" użytkownika wieczystego, który przez blisko 10 lat nie kwestionował ich lokalizacji na swoim terenie.
Nadto zdaniem skarżących decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem inwestycja została zrealizowana.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Zaskarżona decyzja organu odwoławczego, która zapadła po rozpatrzeniu odwołania M.i S. U., została wydana z rażącym naruszeniem art. 139 kpa, co w konsekwencji musiało skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, należy stwierdzić, iż narusza ona jedną z fundamentalnych zasad jaką jest zakaz reformationis in peius sformułowany w art. 139 kpa.
Stosownie do brzmienia cytowanego przepisu, wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się jest znacznie ograniczone, gdyż jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Przedkładając tę zasadę na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż decyzja organu I instancji, stwierdzała nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.1996 r. jedynie w części dotyczącej pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego, linii napowietrznej n.n. przy ul. R..
Inwestorzy, niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia, złożyli odwołanie, którego przedmiotem była jedynie część decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2006 R., opatrzona pozycją 1 dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].10.1996 r. w zakresie wyżej opisanym. Zakres odwołania wynikał bezpośrednio z jego żądania oraz szczegółowego uzasadnienia. Nie powinno więc budzić wątpliwości organu odwoławczego, iż M. i S. U. nie kwestionowali rozstrzygnięcia Wojewody [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie tj. w odniesieniu do pozwolenia na budowę budynku usługowego, szamba, przyłącza kanalizacyjnego i wewnętrznej instalacji gazowej.
Należy więc podkreślić, iż rozstrzygniecie przez organ odwoławczy w zakresie nieobjętym odwołaniem, wykracza poza kompetencje tego organu i stanowi o rażącym naruszeniu art. 127 § 1 i 2 kpa.
Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym skontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2006 r. w całości, a uchylając decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.1996 r. i stwierdzając jej nieważność w tym zakresie, naruszył zakaz reformationis in peius.
Ocena tej decyzji prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ odwoławczy wydał orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej, nie wykazując przy tym, iż orzeczenie organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przy czym należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przeprowadził żadnych rozważań w kwestii możliwości odstąpienia od zakazu reformationis in peius, nie wyjaśniając w czym upatruje rażącego naruszenie prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez Wojewodę [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...].05.2006 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].10.1996 r.
Wskazane wyżej motywy orzeczenia Sądu zwalniają z obowiązku ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi.
Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozstrzygnięcie w pkt II i III wyroku oparto na brzmieniu art. 152 i 200 cytowanej ustawy.