Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 144 oraz 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej - k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku K. O. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1989 r. Nr [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę trzech budynków wielorodzinnych na nieruchomości w [...], ze względu na toczące się postępowanie przed Ministrem Transportu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1989 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr ew. [...]- odmówił zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, iż K. O. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. domagała się zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1989 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a.
Po rozpatrzeniu tego wniosku, Wojewoda [...] na podstawie art. 98 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1989 r., udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę, ze względu na toczące się postępowanie przed Ministrem Transportu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1989 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr ew. [...].
K. O. zaskarżyła to postanowienie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...].
W odniesieniu do argumentacji wskazującej na istnienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, iż organ wojewódzki rozpatrzył przedmiotowy wniosek o zawieszenie jedynie w zakresie objętym art. 98 § 1 k.p.a. i nie odnosił się do wniosku skarżącej w zakresie, w jakim dotyczył on zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dalej, Wojewoda wskazał, że w tej sytuacji zaistniała konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odniesieniu do tej podstawy prawnej wniosku o zawieszenie postępowania organ Wojewódzki stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż inwestor wykazał się prawem do terenu, przedkładając decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1989 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], nr ewid. [...]. Organ uznał, iż byt prawny decyzji o wywłaszczeniu miał niewątpliwie znaczenie dla wydania kwestionowanej w trybie nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r., o pozwoleniu na budowę.
Jednak zdaniem organu byt prawny decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę.
Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...]odmawiające zawieszenia postępowania zażalenie wniosła K. O. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że organ wydając, zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., a także Karty Praw Podstawowych UE.
W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości toczącym się przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będzie miało bezpośredni wpływ na decyzję wydaną w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego.
Odwołująca się podniosła, iż niedopuszczalne jest wydanie przez organ wojewódzki kolejnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia, niejako "uzupełniającego" w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. wykazał, iż Wojewoda rozpatrzył wniosek o zawieszenie postępowania jedynie w części. Stwierdził także, iż organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu przesłanek rozstrzygnięcia.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2012r. Nr [...].
W motywach swojego postanowienia organ odwoławczy podał, że zagadnienia wstępnego uzasadniającego obligatoryjne zawieszenie postępowania o stwierdzenie nieważności, nie stanowiła kwestia postępowania przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż to postępowanie zostało już zakończone decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1989 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]o pow. 0,0879 ha z całości o pow. 0,7290 ha).
Dlatego za bezprzedmiotowe uznał dokonywanie oceny, czy opisane wyżej postępowanie przez Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stanowiło zagadnienie wstępne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. wniosła K. O., domagając się stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia bądź jego uchylenia w całości.
Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 110 k.p.a. poprzez naruszenie zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją, ze względu na wydanie rozstrzygnięcia w odniesieniu do przedmiotu, co do którego organ I instancji poprzednio wydał już postanowienie, które następnie utrzymał w mocy organ odwoławczy i zostało zaskarżone do sądu administracyjnego; art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasadą legalizmu, a także nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w merytoryczny sposób do większości zarzutów zażalenia; art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie orzeczenia reformatoryjnego bądź kasatoryjnego, pomimo, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 110 k.p.a.; art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2010/C 83/02) poprzez naruszenie wyrażonego w niej prawa do dobrej administracji.
Skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w zażaleniu. Stwierdziła, że organ odwoławczy zupełnie zignorował podniesiony zarzut naruszenie art. 110 k.p.a.
Ponadto wskazała, iż wydanie i wprowadzenie do obrotu prawnego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oznacza, iż organ ten był nim związany i brak było podstaw do wydania kolejnego postanowienia z dnia [...] września 2012 r. w tej samej sprawie bez uprzedniego zastosowania trybu weryfikacji przewidzianego w k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.
Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie organu odwoławczego zapadłe w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1989 r. Nr [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę trzech budynków wielorodzinnych.
Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło bez podstawy prawnej, albowiem stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu.
Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego uległ zmianom po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 k.p.a.
Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.
1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011r., a więc obowiązujący już w dacie wydania postanowienia organu I instancji, stanowi że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Dyspozycja art. 101 § 3 k.p.a. określa zatem wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia.
Wynika to z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, na taki sposób rozumienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. wskazuje także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia.
Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Tymczasem, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a więc tych postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego w celu realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu).
W orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 991/12).
Reasumując, Sąd stwierdza, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.
Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,).
W kontrolowanej sprawie zaistniał przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 200 ww. ustawy jak w pkt II.