Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. - po rozpatrzeniu odwołania B. D. i M. D. - utrzymał w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., umarzającą wszczęte z wniosku B. D. i M. D. postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, gazu, elektryczną, centralnego ogrzewania oraz kotłownią gazową drogami wewnętrznymi, parkingami, ukształtowaniem terenu przy ul. [...]/[...] w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] [...],
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył wszczęte z wniosku B. D. i M. D. postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji pn.:budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym ze wskazanymi wyżej instalacjami
Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., B. D. i M. D. złożyli odwołanie.
Po rozpoznaniu wskazanego wyżej odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał specyfikę postępowania wznowieniowego wskazując, że stwarza ono możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie w którym zapadła decyzja, dotknięte było przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Jednocześnie organ zacytował treść art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z którejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub podmiotowego.
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministacyjnym sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu pozytywne, czy negatywne — staje się prawnie niedopuszczalne.
Analiza wniosku B. i M. D. z dnia 20 czerwca 2011 r. wykazała, że przesłanką wznowieniową, o którą wnioskodawcy oparli swoje żądanie, jest okoliczność przewidziana przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podnoszą bowiem, że cyt "() decyzja została wydana bez ustalenia stron postępowania dla działki [...] obr [...] [...] (działk [...] podzielona została na dz. ew. na [...], [...]) Wojewoda [...] w decyzji [...] stwierdził, że organ I instancji uznał właścicieli działki [...] (obecnej [...], [...]) oraz tych spadkobierców właścicieli działki [...], którzy są ujawnieni (znani organowi). Oznacza to, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania ()" Ponadto skarżąca — B. D. podnosi,...że cyt " jako strona postępowania nie byłam informowana w przedmiocie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.
Co prawda skarżący jako podstawę prawną wskazali w powyższym wniosku również art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. to jednak z treści podania wynika bezsprzecznie, że w analizowanym przypadku jedyną przesłankę wznowieniową stanowi w istocie okoliczność, że skarżąca —B. D. oraz inne strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Skarżący nie wskazali okoliczności, które świadczyłyby, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, czy też, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania w/w decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z całą pewnością brak udziału stron w postępowaniu nie jest nową okolicznością faktyczną, ani też nowym dowodem, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przyjęcie odmiennej interpretacji stanowiłoby próbę obejścia prawa. Skoro w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. ustawodawca wyszczególnił kilka odrębnych przesłanek wznowieniowyeh, to niedopuszczalne jest kwalifikowanie jednej i tej samej okoliczności (braku udziału stron w postępowaniu) jako innych podstaw wznowienia postępowania. Powyższe jest niedopuszczalne zwłaszcza w sytuacji, przesłanek wznowieniowych, co do których ustawodawca przewidział inne uregulowania.
Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., została ona skutecznie doręczona skarżącej – B. D. w dniu [...] października 2008 r., a M. D. w dniu [...] października 2008 r. i od tych dat rozpoczął się dla nich bieg miesięcznych terminów do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w przypadku B. D. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Wojewody [...] upłynął z dniem [...] listopada 2008 r., a w przypadku M. D. z dniem [...] listopada 2008 r. Tym samym ww. wniosek o wznowienie w zakresie dotyczącym braku udziału skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a.
Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że interes prawny w kwestionowaniu naruszenia norm procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone. W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza bowiem strona postępowania. Wyłącznie do jej oceny ustawodawca pozostawił podjęcie ewentualnej obrony. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.
Tym samym należy stwierdzić, że skarżący B. D. i M. D. nie są uprawnieni do tego, żeby skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. ze względu na okoliczność, że nieujawnieni spadkobiercy właścicieli, działki nr [...] nie brali w nim udziału.
Mając na uwadze powyższą argumentację, wobec wznowienia, na wniosek B. D. i M. D., postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe winno być umorzone. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione.
B. i M. D. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie.
W uzasadnieniu skargi wskazali, iż decyzja ta jest wadliwa albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez ich udziału. Na rozprawie dnia 7 grudnia 2012 r (k.108) podnieśli, że ich celem jest aby organy tak poprowadziły postępowanie aby zabezpieczyć ich budynek, który pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organy administracji umorzyły wznowione postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. postępowanie zakończone wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi wskazując, że brak było podstaw do wznowienia postępowania.
Trafnie wskazały organy administracji, że wznowienie postępowania administracyjnego, jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. W doktrynie podkreśla się, że jest to instytucja procesowa, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Przesłanki wznowienia postępowania zostały przez ustawodawcę wyszczególnione w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Jednocześnie art. 148 § 1 wskazuje, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś art. 148 § 2 k.p.a. stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w pkt 4 art. 145 § 1 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a lub b k.p.a. Jedynie pozytywna weryfikacja wniosku pod względem ww. przesłanek powinna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne albo gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu – organ – w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Z wniosku będącego przedmiotem rozpoznania przez organy administracji w niniejszej sprawie bezspornie wynika, że B. i M. D. powołują się na ustawową przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5, 5 i 6 k.p.a. Tym samym spełniona została jedna z ww. przesłanek formalnych umożliwiających wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania.
Rację ma natomiast Wojewoda [...], że postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. zostało wydane przedwcześnie albowiem organ ten nie wyjaśnił w należyty sposób czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § k.p.a. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że decyzja Prezydenta Miasta [...], której dotyczył wniosek skarżących była przedmiotem kontroli organu odwoławczego – Wojewody [...]. W tej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy uznał, że skoro wznowieniu może podlegać jedynie ostateczna decyzja to wniosek B. i M. D. może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego jako decyzji ostatecznej. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia analiza przepisów art. 148 § 1 i 150 k.p.a., które wskazują, że wprawdzie podanie wnosi się do organu pierwszej instancji jednakże organem właściwym do rozpoznania sprawy jest zawsze organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.
Powyższe wskazuje, że celem ustawodawcy było aby wznowienie postępowania dotyczyło decyzji wydanej przez organ II instancji (oczywiście w sytuacji, gdy któraś ze stron wniosła od niej odwołanie). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowe są ustalenia organu, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie określonego wyżej terminu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. została doręczona B. D. [...] października 2008 r. zaś M. D. – [...] października 2008 r. Oznacza to, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął odpowiednio [...] listopada 2008 r. i [...] listopada 2008 r. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że decyzja organu pierwszej instancji – z dnia [...] lipca 2008 r. nie była Ww. doręczona. Brak czynnego udziału w postępowaniu przed tym organem konwalidowany był przez organ drugiej instancji, który – zgodnie z wyrażoną w art. 15 i 138 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma obowiązek sprawę ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć.
Wobec powyższego prawidłowo organy w niniejszej sprawie uznały, że wobec wadliwego wszczęcia postępowania (na skutek wniosku o wznowienie złożonego po upływie terminu) postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Jako trafne Sąd uznał również stanowisko organu co do tego, że skarżący nie mogli skutecznie żądać wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. wskazując na brak udziału w postępowaniu pozostałych właścicieli działki o nr ew. [...]. Kwestia ta już jest ugruntowania w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż to strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym ma prawo podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że "tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać".
I wreszcie – rację ma również organ co do tego, że mimo, iż skarżący powołują we wniosku z dnia 18 maja 2012 r. przesłankę wymienioną w pkt 5 i 6 art. 145 § 1 to w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o te przesłanki. De facto "nowe okoliczności", na które powołują się skarżący to nieustalenie właścicieli działki nr [...]. Powyższe – jak zostało wyżej wskazane - może być podniesione jedynie przez tych właścicieli (współwłaścicieli), którzy zostali pominięci w tym postępowaniu.
Oceniając natomiast prawidłowość wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. słusznie organ wskazał, że skarżący we wniosku nie wskazali okoliczności, które świadczyłyby o tym, że decyzja Prezydenta Miasta [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Podnoszona natomiast przez skarżących na rozprawie dnia 7 grudnia 2012 r. kwestia braku zabezpieczenia ich budynku nie może być oceniona w tym postępowaniu. Niezależnie od wyniku tego postępowania ewentualne uszkodzenia ich budynku powstałe na skutek realizacji inwestycji będącej przedmiotem pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. winny być ocenione przez organy nadzoru budowlanego lub przez sąd powszechny.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.