Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją, znak: [...], wydaną dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż kontrolowaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. (sprostowaną postanowieniem własnym z dnia [...] marca 2014r.), Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek E.Ś., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i S. W. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – obory na [...] [...], na działce nr ew. [...], w miejscowości [...], gm. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postępowanie nieważnościowe mimo, iż jest postępowaniem odrębnym dotyczy tej samej sprawy i jest kontynuacją postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. W ocenie organu, aby uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę muszą być spełnione kumulatywnie dwie przesłanki, tj. określony podmiot musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu oraz jego nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 przywołanej wyżej ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa z uwzględnieniem charakteru inwestycji.
Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], znak: [...]; sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku inwentarskiego – obory dla obsady zwierząt [...], o wysokości 6,60 m (przekrój A-A – rys. nr 5; przekrój B-B – rys. nr 6), bez zaprojektowanych otworów okiennych oraz drzwiowych w elewacji południowej (rzut przyziemia – rys. nr 2), w odległości ok. 90 m od działki nr ew. [...] oraz ok. 117 m od działki nr ew. [...]. Z kolei odległość otworów drzwiowych, zaprojektowanych w elewacji zachodniej (rzut przyziemia – rys. nr 2) od: działki ew. nr [...] wynosi ok. 534 m; działki nr ew. [...] wynosi ok. 115 m; działki nr ew. [...] wynosi ok. 151 m.
Opisane wyżej odległości wykluczają w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przyjęcie że sporna inwestycja wprowadza jakiekolwiek ograniczenia w swobodnej zabudowie działek stanowiących własność wnioskodawcy, wynikające z § 12, 13, 57 oraz § 60, a także Działu VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690), tzw. Realizacja analizowanego zamierzenia inwestycyjnego nie nałoży na odwołującego się dodatkowych ciężarów, obowiązków związanych ze zwiększeniem minimalnych odległości od granic działek nr ew. [...], [...] [...], [...], [...], w przypadku podjęcia decyzji o ich zabudowie. Z "Opisu technicznego" nie wynika ponadto, aby analizowana inwestycja obejmowała wykonanie prac zmiennych mogących spowodować zmianę naturalnego spływu wody (§29 warunków technicznych).
Mając na względzie przewidywaną obsadę zwierząt – [...], organ stwierdził, iż inwestycja nie stanowi żadnego z przedsięwzięć, o których mowa w § 2 pkt 51 oraz § 3 pkt 102 i 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1397). Tym samym powyższe przepisy nie mogą stanowić źródła interesu prawnego wnioskodawcy, uzasadniającego skutecznie żądanie weryfikacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującego się nie wynikają z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poza. 145), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627); ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r., poz.264); ustawy z dnia 31 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260); ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594); ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.); rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz.2063 ze zm.).
Odnosząc się do podnoszonych przez odwołującego argumentów wskazujących na ograniczenia i utrudnienia w zakresie zagospodarowania działek nr ew. [...], [...], [...] oraz [...], związane z podziałem działki nr ew. [...] (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]), biorąc powyższe pod uwagę, że jakkolwiek art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakłada, przy projektowaniu obiektu budowlanego, obowiązek zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tym nie mniej w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – w przedmiotowej sprawie – w/w przepis nie może stanowić źródła interesu prawnego E. Ś. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy podał, że z uwagi na brak po stronie wnioskującego przymiotu strony zasadnym było umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.
Skarga na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. Ś. podnosząc, iż niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – obory na [...] na działce o nr ew. [...], narusza – poprzez objęcie jako działki inwestycyjnej, także działki nr [...] – będącej drogą dojazdową do działek stanowiących jego własność – narusza jego interes prawny.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły.
Przedmiotem kontroli Sądy jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] czerwca 2014 r. uchylająca w całości decyzję organu I instancji tj. Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę i umarzającą postępowanie organu I instancji – z uwagi na brak interesu prawnego E. Ś., koniecznego dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący jest właścicielem działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] usytuowanych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej o nr ew. [...].
W ocenie Sądu należy podnieść, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art.28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawo budowlanego. Przepis art. 2 ust 2 Prawa budowlanego zawęża treść pojęcia "strona" do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę.
Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jako uzasadnienie stanowiska, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, wskazał odległości obiektów budowlanych od granic działki inwestora, a także to, że sporna inwestycja nie pozbawia skarżącego dostępu do drogi publicznej. Według organu, skoro zachowane są odległości dla tego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz inne wymagania określone w tych przepisach, to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącego, a więc nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów.
Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takie zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budowle rolnicze) i ich usytuowanie oraz określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego.
Przez ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczenie, ze strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego).
Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej.
Skoro organ w zaskarżonej decyzji ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektów ograniczył do usytuowania obiektów ze względu na odległość do granicy działki skarżącej to należy uznać, że obszar ten należy wyznaczyć także w oparciu o inne przepisy m. in. dotyczące ochrony środowiska. Należy bowiem podkreślić, że to, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości. Samo zachowanie wymaganych odległości co do usytuowania budynku na działce na przesądza o tym, iż oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego. Przy czym należy podkreślić, iż interes prawny strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji należy ustalić na dzień złożenia wniosku.
W tym miejscu należy podkreślić, iż rozpatrując wniosek E. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę obory i zbiornika na gnojówkę z płytą gnojną na tej samej działce o nr ew. [...] – organy nie miały żadnych wątpliwości co do posiadania przez wnioskującego przymiotu strony i rozpatrzyły złożony wniosek wydając merytoryczne rozstrzygnięcie – przy czym zarzuty wniosków w obu tych sprawach były tożsame.
W tej sytuacji, a także biorąc pod uwagę treść art. 28 k.p.a i art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, uwzględniając charakter inwestycji, a także zarzuty wnioskującego – w ocenie Sądu nie można na tym etapie w sposób jednoznaczny i kategoryczny stwierdzić, iż nieruchomości których jest on właścicielem nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.
W tej sytuacji w ocenie Sądu organ winien wyjaśnić wszystkie w/w wątpliwości w postępowaniu nadzorczym.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.