Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 19 ust 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) oraz art. 33, art. 93 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) zezwolił na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie masztu o wysokości [...] m n.p.t. oraz stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w Ś. określając jednocześnie warunki minimalizujące negatywny wpływ przedmiotowej inwestycji na Obszary Natura 2000 - siedliska i gatunki ptaków tam występujących.
Odwołanie od tej decyzji wniosła R. podnosząc, że planowana inwestycja ma być realizowana na nieruchomości leżącej w Ś. na Obszarze Natura 2000, na którym zabrania się podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan środowiska przyrodniczego. R. wskazała dodatkowo, że zadaniem własnym gminy, określonym w art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 z poz. zm.) jest ochrona środowiska i przyrody a wnoszone odwołanie jest przejawem realizacji tego zadania zwłaszcza, że inwestycji sprzeciwia się społeczność lokalna.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. - umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji przysługuje stronie. Stosownie zaś do treści art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza materiału dowodowego wykazał, że R. nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu odwoławczym i nie jest uprawniona do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w czasie prowadzenia postępowania przed organem I instancji R. traktowana była jak strona postępowania o czym świadczy choćby zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2005 r. o rozprawie administracyjnej.
R. działała w interesie gminy. Gmina – [...] ma obowiązek realizowania zadań z zakresu planowania przestrzennego i ochrony środowiska, co wynika z przepisu art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Oznacza to, że gmina jest legitymowana do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym w sprawie zamierzonej inwestycji. Nie uwzględnienie jej stanowiska w sprawie jest naruszeniem art. 28 kpa.
Jeżeli bowiem gmina ma wykonywać zadania z zakresu ochrony środowiska i planowania przestrzennego nie może być pomijana przy wydawaniu decyzji w tego typu sprawach. Jednostka samorządu terytorialnego sama decyduje o sposobie wykonywania przypisanych jej zadań publicznych i współdecyduje o podejmowaniu i realizacji przedsięwzięć dotyczących jej terytorium. Uznanie gminy za podmiot nie posiadający prawa strony, zmierza zdaniem skarżącej do wyeliminowania "oponenta" przewidywanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, które narusza ochronę obszaru Natura 2000.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł ojej oddalenie.
Wskazał, iż z interpretacji art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić, że gmina ma status strony w przedmiotowym postępowaniu. Powyższy przepis ma bowiem charakter ustrojowy, zaliczający do zadań własnych gminy sprawy związane z ładem przestrzennym i ochroną środowiska. Jego treść nie uprawnia Gminy do udziału w postępowaniu administracyjnym, nawet jeśli postępowanie to dotyczy ładu przestrzennego i ochrony środowiska na terenie gminy.
Wskazał, że kwestionowana decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego gdyż decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Środowiska stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. jako wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W niniejszej sprawie do oceny Sądu pozostawała kwestia zasadności uznania przez Ministra Środowiska w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, że R. nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielonego przez Wojewodę [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - pozwolenia na wybudowanie masztu o wysokości [...] m n.p.t. oraz stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] znajdującej się na terenie gminy Ś..
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła R. powołująca się na działanie w imieniu Gminy [...] jako osoby prawnej. Nie ulega wątpliwości, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zdolność do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądem administracyjnym w charakterze strony.
Podkreślić jednak trzeba, że istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych (art. 2 ust. 1 powoływanej już ustawy o samorządzie gminnym). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie.
W niniejszej sprawie dotyczącej ochrony środowiska gmina działała niewątpliwie w ramach "imperium" realizując powierzone jej zadania o charakterze publicznym. Jednakże dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa. Natomiast jako osoba prawna gmina jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna.
W tym miejscu należy zająć się kompetencjami organów gminy jako, że R. powoływała się na działanie w imieniu gminy i wskazywała na obowiązek realizowania zadań własnych gminy, określony w art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Przepis art. 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z treścią art. 26 w/w ustawy organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent) natomiast art. 31 tej ustawy stanowi o uprawnieniu wójta (burmistrza, prezydenta) do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu.
Zgodnie z tymi przepisami wójt, (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje gminę na zewnątrz. Zatem w gminie, w systemie jej organów, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentacji gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest jej wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Dlatego nie ma podstaw, by móc przyznać kompetencję do bezpośredniego składania oświadczeń woli w imieniu gminy radzie gminy. Tym samym wszelkie skutki prawne w sferze prawa administracyjnego (zwłaszcza procesowego) powstają dopiero w wyniku złożenia oświadczenia woli przez organ uprawniony do reprezentacji gminy.
Skoro art. 31 ustawy o samorządzie gminnym uznaje prezydenta za reprezentanta gminy, to tym samym jest on przedstawicielem swojego miasta. Za takim szerokim rozumieniem przedstawicielstwa przemawia również treść art. 30 § 3 k.p.a., w myśl którego w postępowaniu administracyjnym strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Wobec treści ustawy samorządowej za jedynego ustawowego przedstawiciela miasta uznać można właśnie jego prezydenta.
Z tych powodów nie można uznać, iż R. miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji oraz, że występowała w imieniu Gminy [...]. Na marginesie należy podnieść, iż kwestionowana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2005 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z póz. zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.