Uzasadnienie
W dniu 22.12.2005r., do Wojewody [...] wpłynął wniosek D. i J. B. - reprezentowanych przez pełnomocnika W. C. - o stwierdzenie - na podstawie art. 156 § 1 kpa - nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...].12.2001r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu gotowego M. - garażu wg projektu gotowego [...] oraz infrastruktury technicznej w L. przy ul. [...].
W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniesiono zarzut oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (decyzja Burmistrza Gminy i Miasta L. Nr [...] z dnia [...].11.1999r., znak: [...]) a badaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podniesiono także, iż w trakcie realizacji inwestycji stwierdzono, że usytuowanie obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu jest niemożliwe, ze względu na zajęcie części działki.
Powyższe okoliczności w ocenie odwołujących się wskazują na wystąpienie wad zaskarżonej decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 oraz pkt 7 kpa.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2001r. a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. podtrzymał stanowisko Wojewody [...].
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta L. Nr [...] z dnia [...].11.1999r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie na dwóch działkach nr [...] i [...] jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz garażu wolnostojącego na samochód osobowy jest niespójna w swojej treści bowiem w pkt 2 decyzji znajduje się stwierdzenie "zabudowa zwarta, wypełniająca przestrzeń między granicami działek nr [...] i [...] przy ul. [...], z ewentualnym urządzeniem wjazdu na tył działki w zaprojektowanym podcieniu budynku / brama wjazdowa, garaż przejazdowy itp. rozwiązania".
Niespójność tą podkreśla również treść uzasadnienia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta L. Nr [...] z dnia [...].11.1999r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, z której wynika, że szerokość działek nie pozwala na realizację jedynie zwartej zabudowy.
Organ odwoławczy wskazał również, iż z cytowanych zapisów oraz załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika jednoznacznie określenie usytuowania projektowanej zabudowy.
Wobec niejednoznacznych warunków zabudowy działki, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że usytuowanie obiektów w projekcie zagospodarowania działki przedłożone przez inwestora i zatwierdzone badaną decyzją jest sprzeczne z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutu, że obiekty budowlane usytuowane w obrębie nieruchomości oznaczonej nr [...] zajmują część działki [...], będących własnością odwołujących się, organ stwierdza, że zarzut ten jest nietrafny bowiem podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczą kwestii regulowanych przepisami kodeksu cywilnego oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego podlegających rozpatrzeniu na drodze sądowej. Tym samym w/w okoliczność nie może stanowić przesłanki niewykonalności badanej decyzji w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 5 kpa.
Zdaniem organu w sprawie tej nie zachodzą także przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 7 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy prawa bowiem żaden przepis prawa nie wiąże skutku nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z okolicznościami wymienionymi w odwołaniu tj. błędnego oznaczenia na mapach przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] i związanych z tym utrudnień w realizacji projektowego zamierzenia, wynikających z naruszenia sąsiednią zabudową granic działki [...].
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż w stosunku do badanej decyzji nie występują także pozostałe wady kwalifikowane wskazane w art. 156 § 1 kpa.
Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wnieśli D. i J. B., którzy podnoszą, że ich wniosek o uznanie nieważności decyzji pozwolenie na budowę jest w pełni uzasadniony i wyczerpuje znamiona wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a, gdyż decyzja Starosty S. z dnia [...].12.2001r.,:
wydana została z rażącym naruszeniem prawa;
Była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
W razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
Zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa;
Zdaniem skarżących w sprawie tej występuje oczywista sprzeczność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a decyzją pozwolenie na budowę, w sposobie usytuowania obiektów budowlanych przewidzianych do realizacji.
Skarżący wskazują, że zastany stan rzeczywisty tj częściowa wcześniejsza zabudowa części działki nr [...] będącej we władaniu skarżących uniemożliwia realizację inwestycji, zgodnie z decyzją pozwolenie na budowę, czyniąc ją niewykonalną w sposób trwały w momencie jej wydania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.
Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji.
Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 – Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9).
Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności.
Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Trafnie to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/94 (ONSA 1995/2, poz. 91), gdzie Sąd wskazał, iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny".
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zatwierdzony projekt budowlany i wydane pozwolenie na budowę opiera się na ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta L. Nr [...] z dnia [...].11.1999r. zatwierdzającej projekt i ustalającej warunki zabudowy na dwóch działkach nr [...] i [...] dla jednego obiektu mieszkalnego i jednego garażu wolnostojącego w której zawarto zastrzeżenia i uwarunkowania dotyczące zabudowy jednej działki budowlanej.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w swej treści jest nieczytelna i niespójna i nasuwa wątpliwości czy rzeczywiście decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.
W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt.
Podkreślić należy, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie.
Jednakże również należy zaznaczyć, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego omawianej powyżej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta L. Nr [...] z dnia [...].11.1999r., znak: [...], mogłoby stanowić w przyszłości podstawę do wznowienia postępowania wobec wydanego na jej podstawie pozwolenia na budowę, lecz ta kwestia nie może mieć wpływu na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Porównanie jednak inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w której "ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz garażu wolnostojącego na samochód osobowy przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] nr ewidn. gr [...] i [...] " prowadzi do wniosku, że nie można postawić tezy że pozwolenie na budowę jest niezgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania a tym bardziej że rażąco narusza te ustalenia.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego utrzymującego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu gotowego M., -garażu wg projektu gotowego [...] oraz infrastruktury technicznej w L. przy ul. [...]. iż badając przedmiotową decyzję w trybie nieważnościowym należy mieć na uwadze okoliczność, iż w niniejszym postępowaniu badaniu podlega tylko zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie.
Wątpliwości co do jednoznaczności ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą przesądzać o rażącej niezgodność pozwolenia na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy mającej charakter rażącego naruszenia prawa, wypełniającej przesłankę z art. 156 § l pkt 2 k.p.a.
Nie można zatem uznać za rażące naruszenie prawa czegoś czego nie możemy z całą pewnością uznać nawet za naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest niedwuznaczne. A jeżeli coś podlega interpretacji to nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. /sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Należy również zgodzić się ze stanowiskiem organu odnoszącym się do zarzutów strony skarżącej, iż obiekty budowlane usytuowane w obrębie nieruchomości oznaczonej nr [...] zajmują część działki [...], będących własnością skarżących, że nie mogą one być rozpatrzone w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]. Podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczą kwestii regulowanych przepisami kodeksu cywilnego oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego podlegających rozpatrzeniu na drodze sądowej. Tym samym w/w okoliczność nie może stanowić przesłanki niewykonalności badanej decyzji w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 5 kpa.
W niniejszej sprawie nie zachodzą także przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 7 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy prawa. Żaden przepis prawa nie wiąże skutku nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z okolicznościami wymienionymi w skardze tj. błędnego oznaczenia na mapach przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] i związanych z tym utrudnień w realizacji projektowego zamierzenia, wynikających z naruszenia sąsiednią zabudową granic działki [...].
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.)