Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009r. ([...]) na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071. ze zm.), zw. dalej kpa, oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118, ze zm.) - stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] zmieniającej decyzję własną z dnia [...] października 2005r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w L. (przeniesioną decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] na rzecz S.M. "P." Sp. z o.o. w K. - w ten sposób, że anulowano projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany ww. budynku mieszkalnego i zatwierdzono zamienny projekt budowlany oraz udzielono S.M. "P." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wewnętrznymi instalacjami i wjazdem na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w L. Organ wskazał, że z przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego [§ 37 ust. 4 pkt 5 Uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 20 lutego 2006r. (Dz.Urz Woj. [...] z dnia 9 października 2006 r. Nr 615, poz. 3806) i § 5 ust. 4 pkt 5 Uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 3 sierpnia 2006r. (Dz.Urz.
Woj. [...] z dnia 10 października 2006r. Nr 616. poz. 3807)] wynika, że na terenach MU2 tj. lokalizacji ww. inwestycji, obowiązuje zakaz zabudowy szeregowej oraz atrialnej. Z projektu zagospodarowania terenu i rzutów kondygnacji budynku oraz przekrojów poprzecznych wynika, że zaprojektowano budynki mieszkalne jednorodzinne w zespołach bezpośrednio powiązanych ze sobą architektonicznie i funkcjonalnie i tworzących przez to zabudowę atrialną.
Organ przytoczył treść obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zawierającego definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wskazał, że projekt obejmuje budowę zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie atrialnej, składającego się z dwóch rzędów budynków jednorodzinnych, usytuowanych naprzeciw siebie w odległości 5m, powiązanych funkcjonalnie, przestrzennie, konstrukcyjnie i architektonicznie, ze wspólnym pasażem wejściowym, schodami i zadaszeniami łączącymi oba rzędy budynków. Oznacza to, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w związku z ww. zapisami planu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania inwestora - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że decyzją z dnia 17 maja 2007r. Starosta K. zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2005r. w ten sposób, że anulował projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie miał zatem zastosowania, gdyż umożliwia on jedynie zmianę pierwotnego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i nie przewiduje możliwości ich anulowania.
Zmiany w projekcie zamiennym muszą nawiązywać do decyzji pierwotnej i nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego. Odstępstwa mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów. Musi istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą odstępstwa.
Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2007r, rażąco narusza art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka Mieszkaniowa "P." Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucając naruszenie:
- - art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania;
art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy poprzez brak analizy jego treści i subsumcji do stanu faktycznego sprawy;
art. 156 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż w sprawie rażąco naruszono art. 36a ust. 1 ww. ustawy;
art. 9 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez nieumieszczenie w pouczeniu wzmianki o możliwości wniesienia powództwa cywilnego;
* art. 8 oraz art. 11 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez pominięcie zarzutów skarżącej wskazywanych w postępowaniu i w odwołaniu oraz brak wyjaśnienia powodów uznania stwierdzonego naruszenia za rażące,
* art. 15 kpa poprzez rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy prawa materialnego odmienne niż te wskazane przez organ pierwszej instancji, tj. niezachowanie warunku tożsamości rozpatrywanej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r., którą organ ten stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2007r. zmieniającej decyzję własną z dnia [...] października 2005r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w L., w ten sposób, że anulował projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zatwierdził projekt zamienny zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wewnętrznymi instalacjami i wjazdem na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w L. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.
Dodać przy tym należy, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa.
Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że weryfikowaną decyzją z dnia 17 maja 2007r. Starosta K. rażąco naruszył art. 36 a Prawa budowlanego, gdyż przedstawiony przez inwestora projekt zamienny przewidywał całkowita zmianę zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji oznacza to, że podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być art. 36 a Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko do zmiany pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia.
Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu jest więc możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z obiektem, którego planowane odstępstwa dotyczą, gdyż "istotne odstąpienie" w rozumieniu ww. przepisu nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008r., II OSK 1924/06, LEX nr 510761, wyrok WSA z dnia 8 lutego 2007r., VII SA/Wa 2235/06, LEX nr 312097).
Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, skoro kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] maja 2007r. Starosta K. zmienił decyzję własną z dnia [...] października 2005r. którą udzielił pozwolenia na budowę (jednego) budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce, zatwierdzając natomiast projekt zamienny zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę całego zespołu budynków mieszkalnych na ww. działkach wraz z wewnętrznymi instalacjami i wjazdem.
Nie ulega zatem wątpliwości - wbrew zarzutom skargi - że ww. decyzją organ naruszył w sposób oczywisty, jednoznacznie brzmiący przepis art. 36 a Prawa budowlanego, co stanowi o rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszeniu prawa, którego skutki nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządnego państwa.
Sąd nie podzielił również zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 15 kpa poprzez rozstrzygnięcie organu odwoławczego w oparciu o odmienne przepisy prawa materialnego niż wymienione przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnić bowiem należy, że istota administracyjnego toku instancji nie polega na kontroli zasadności stanowiska przedstawionego w orzeczeniu organu I instancji, tylko na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Oznacza to, że organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić powtórne postępowanie, tak w zakresie rozpatrywania, jak i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Działanie organu odwoławczego nie może mieć zatem charakteru kontrolnego, ale musi polegać na merytorycznym, ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35 oraz T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z.8,8. 147).
W związku z powyższym rozpoznanie i rozstrzygniecie przez organ odwoławczy niniejszej sprawy, wobec jednoznacznego stwierdzenia kwalifikowanej wady weryfikowanej decyzji, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, a stanowi jej realizację.
Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 9 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez nieumieszczenie w pouczeniu wzmianki o możliwości wniesienia powództwa cywilnego. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy bowiem praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Stanowisko takie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, odnosząc określony w art. 9 kpa obowiązek informowania stron do "toczącego się postępowania" (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1997 r., SA/Sz 1114/96, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 maja 1999 r., I SA/Gd 754/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 23 czerwca 1998 r., SA/Sz 1570/97, niepubl.; wyr. WSA w Warszawie z dnia 15 września 2005 r., VI SA/Wa 652/05, niepubl.), a nie do wszelkich postępowań, zatem i tych, mogących toczyć się przed sądami powszechnymi. Przy czym, obowiązek udzielania stronie wyczerpującej informacji należy odróżnić od doradztwa prawnego w konkretnej sprawie, to jest występowania w roli zastępcy procesowego, którego wykonywanie nie należy do obowiązków organu (por. wyr. NSA z dnia 27 marca 1998r., I SA/Łd 489/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96, niepubl.).
W świetle przedstawionej argumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę