Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/22

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. znak: DOA.7110.47.2022.KPL na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 25 stycznia 2022 r., znak: IFXIV.7840.2.56.2021, umarzającej wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021, w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda Śląski decyzją z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021:

1. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], w części dotyczącej sprzeciwu wobec zamiaru instalowania reklamy położonej na terenie niezabudowanym,
2. - uchylił postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2021 r., znak: [...] (nakładające na A. P. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia z 9 marca 2021 r. o opinię Miejskiego Zarządu Dróg w B. dotyczącą lokalizacji banerów reklamowych),
3. - uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], w części dotyczącej sprzeciwu wobec zamiaru instalowania reklamy położonej na terenie zabudowanym i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

Decyzją z 25 stycznia 2022 r., Wojewoda Śląski, umorzył postępowanie wznowieniowe zakończone ostateczną powyżej omówioną decyzją Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r.

Od decyzji Wojewody Śląskiego z 25 stycznia 2022 r., A. P. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 12 lipca 2022 r.

Organ wskazał, że A. P., pismem z 26 lipca 2021 r. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r. Skarżący żądanie oparł na przepisach art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Wojewoda Śląski w uzasadnieniu decyzji z 25 stycznia 2022 r., umarzającej postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 k.p.a. wskazał, że podane przez A. P. przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a., zdaniem organu nie potwierdziły się - brak jest rzeczywistych przyczyn wznowienia postępowania, co stanowi o bezprzedmiotowości merytorycznej analizy kwestionowanej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 k.p.a. wydane postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi w pierwszej kolejności zobowiązanie do ponownego przeanalizowania przyczyn wznowienia, a dopiero później do oceny istoty sprawy. Skoro - jak w niniejszym przypadku - okazało się, że przesłanki wznowienia nie potwierdziły się, to niedopuszczalnym byłaby merytoryczna analiza kwestionowanej decyzji, gdyż stałoby się to działaniem bezprzedmiotowym.

Zdaniem GINB, przywołana wyżej argumentacja Wojewody Śląskiego nie zasługuje na uwzględnienie.

GINB wskazał, że stosownie do art. 151 § 1 k.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145aa k.p.a lub 145b k.p.a. postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1), bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa lecz odmawiającej jej uchylenia z uwagi na okoliczności przewidziane przepisem art. 146 k.p.a.

Zgodnie zatem z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a., art. 145aa k.p.a. lub 145b k.p.a.

Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania (w rozpoznawanej sprawie podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a.) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, nie rozpoznając merytorycznie sprawy.

Mając na uwadze powyższe, GINB stwierdził, że należało uchylić w całości decyzję Wojewody Śląskiego z 25 stycznia 2022 r., znak: IFXIV.7840.2.56.2021.

Przechodząc do analizy wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, wskazał, że jako uzasadnienie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wnioskodawca podał, że "W dniu 26 lipca 2021 r. wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a istotne dla sprawy dokumenty (...) Równorzędny Organ II instancji w Postanowieniu znak [...] z dnia [...].07.2021 r. tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. inaczej oceniło dowody i odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji potwierdziło, że reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - tu droga powiatowa - 8 m patrz str. 3 uzasadnienia". Jako dowód potwierdzający ww. okoliczności wnioskodawca załączył do wniosku z 26 lipca 2021 r. kopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2021 r., znak: [...].

Jak wynika z wniosku A. P. o wznowienie postępowania z 26 lipca 2021 r. oraz odwołania z 12 lutego 2022 r., wnioskodawca o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia dowiedział się w dniu 26 lipca 2021 r. z ww. postanowienia SKO z [...] lipca 2021 r. Podanie o wznowienie postępowania z 26 lipca 2021 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w B. w dniu 26 lipca 2021 r., zatem zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a.

Jako przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. A. P. powołał treść przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), która została przywołana przez SKO w B. w postanowieniu z [...] lipca 2021 r.

Zdaniem organu odwoławczego należy uznać, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w niniejszej sprawie nie pojawiła się z uwagi na fakt, że treść przepisu nie może być uznana za okoliczność faktyczną czy też nowy dowód w sprawie.

Na marginesie organ zauważył, że to właśnie powoływany przez A. P. przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowił przyczynę utrzymania w mocy przez Wojewodę Śląskiego decyzją z 16 lipca 2021 r., sprzeciwu wobec części zgłoszenia.

Przechodząc do oceny wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., organ wskazał, że przez zagadnienie wstępne, do którego ustawodawca odwołał się w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. należy rozumieć taką kwestię prawną, która sama w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania. Nadto, postępowania prowadzonego przez inny organ lub sąd. Wydanie zaś orzeczenia merytorycznego w sprawie winno być ściśle uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego.

Mając na uwadze, że A. P. upatruje spełnienia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w postanowieniu SKO w B. z [...] lipca 2021 r., organ wskazał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2021 r., stwierdzające, że Prezydent Miasta B. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stanowi rozpatrzenie ponaglenia A. P. na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta Miasta B. Jest to zatem postępowanie dotyczące terminowości działań organu a nie rozstrzygające zagadnienie wstępne związane z decyzją Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r.

Organ dalej wskazał, że wydanie decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., z całą pewnością nie było uzależnione od rozstrzygnięcia sprawy ponaglenia A. P. Wydane w związku z tym ponagleniem postanowienie pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. nie pojawiła się.

Konkludując GINB stwierdził, że w związku z tym, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z 25 stycznia 2022 r., znak: IFXlV.7840.2.56.2021 oraz odmówić uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył A. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie:

1. 1) przepisu art. 138 § 2a w związku z art. 15 k.p.a. poprzez orzeczenie niezgodnie z wnioskiem strony z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności,
2. 2) przepisu art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się,
3. 3) przepisu 151 § 1 pkt 2) k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego częściowo utrzymującej w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. rażąco naruszającej prawo,
4. 4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z przepisami o drogach publicznych poprzez błędne i subiektywne uznanie granic obszaru/terenu zabudowanego.

Zważywszy powyższe zarzuty wniósł o:

1. - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
2. - uchylenie decyzji GINB oraz uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z instalowaniem bauerów reklamowych na istniejącym ogrodzeniu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w B. przy ul. [...],
3. - zasadzenie zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że sprawa dotyczy zawieszenia banneru reklamowego na istniejącym ogrodzeniu. Banner jest długi około 100 m, ale niewysoki około 1,2 m i znajduje się na istniejącym ogrodzeniu na działkach zabudowanych na terenie Miasta B. W odwołaniu skarżący wskazał, że zaskarżaną decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r. organ rażąco naruszył dyspozycję art. 151 k.p.a. i w tej części podzielił orzeczenie GINB - w części uchylającej zaskarżoną decyzję. Skarżący sprzeciwia się orzeczeniu w sprawie w części odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 16 lipca 2021 r., "bez pozostawienia prawa do odwołania".

Wskazał, że w dniu 26 lipca 2021 r. wyszły na jaw nieznane organowi nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a istotne dla sprawy dokumenty. Decyzja Wojewody Śląskiego, mocą której organ ten utrzymał częściowo w mocy Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2021 r., zgłaszającą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia instalowania banerów reklamowych na istniejącym ogrodzeniu na terenie na działce nr [...], [...], [...], w B. przy ul. [...] została wydana bez oceny tych nowych dowodów nieznanych organowi, a istniejących w dniu wydawania tej decyzji - w organie II instancji toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące procedowania zgody od organu Miejskiego Zarządu Dróg (MZD).

Organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r. inaczej oceniło dowody i odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji potwierdziło, że reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - na drodze powiatowej - 8 m.

Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego w związku przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 374 ze zm).

W decyzji z dnia 21 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. potwierdziło, że "reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - tu droga powiatowa - 8m". A nie - jak to błędnie uznał Wojewoda - 20 m, gdyż wg SKO zagadnienie wstępne dotyczące zgody na lokalizację zostało ocenione odmienne i ogrodzenie ani reklama nie jest obiektem budowlanym. Wojewoda błędnie ocenił, że reklama ma spełniać wymóg usytuowania 20 m od krawędzi jezdni, abstrahując od prawidłowości rozumowania "terenu zabudowy", "obszaru zabudowanego", "terenu zabudowanego" i tym podobnych pojęć. Wg SKO sprawa dotycząca zgody na lokalizację banerów reklamowych na istniejącym ogrodzeniu nie stanowi przedmiotu postępowania administracyjnego i nie mogą być stosowane przepisy art. 43 ust 2 Ustawy o drogach publicznych.

Nałożony obowiązek uzupełnienia o opinie MZD został anulowany w decyzji Wojewody Śląskiego poprzez uchylenie postanowienia z 15 marca 2021 r., do reklam nie stosuje się powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, zatem nie ma mowy o ich naruszeniu zatem nie istnieją żadne materialne i formalne przesłanki do pozostania w obiegu prawnym decyzji o sprzeciwie z dnia 19 kwietnia 2021 r.

Odrębnym wnioskiem skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części wskazanej wyżej decyzji Wojewody Śląskiego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał częściowo w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. Zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jako taka winna zostać stwierdzona jej nieważność w tej części, z powodów, których Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zweryfikował i a w przypadku wątpliwości nie ocenił na korzyść strony. Wojewoda Śląski naruszył art. 138 § 1 k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta B., pomimo tego, że decyzja organu I instancji przeczyła unormowaniom Prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych.

Niezależnie od powyższego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 30 ust. 5c prawa budowlanego, gdyż w sprawie nie zachodziły przesłanki dla jego zastosowania. Postanowienie będące podstawą wydania decyzji o sprzeciwie zostało uchylone, zatem przestała istnieć przesłanka do zastosowania art. 30 ust 5c i wniesienia sprzeciwu, a tym bardziej jego utrzymania przez organ II instancji. Decyzja organu II instancji w tym zakresie jest wewnętrzne sprzeczna i narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlę stanowić może urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c pr. bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Zgłaszany zakres robót budowlanych obejmuje instalowanie bauerów reklamowych (czyli tablicy reklamowej) na istniejącym ogrodzeniu. Banery reklamowe nie są podświetlane, mają zostać usytuowane częściowo na obszarze zabudowanym (wg znaków drogowych) a częściowo poza obszarem zabudowanym na istniejącym urządzeniu budowlanym tj. istniejącym ogrodzeniu które jest na działkach zabudowanych na terenie Miasta B. Lokalizacja ogrodzenia jak można stwierdzić z załączonej inwentaryzacji jest w odległości ponad 8 m od skraju jezdni ulicy [...]. Rażącym błędem organu II instancji jest utożsamienie obszaru zabudowanego z terenem zabudowy oraz poza obszarem zabudowy z terenem niezabudowanym. Pojęcia "teren zabudowy" i "obszar zabudowany" nie są tożsame. Zostały zdefiniowane w odrębnych aktach prawnych i mają różne znaczenie.

Teren działek [...], [...], [...] obr. [...] w B. przy ul. [...] jest terenem zabudowanym, co potwierdza zaświadczenie o zakończeniu budowy budynku handlowo-usługowego z dnia 16 lipca 2021 r.

Skarżący podniósł, że omawiana reklama nie jest obiektem budowlanym i jest lokalizowana na istniejącym ogrodzeniu, czyli urządzeniu budowlanym zlokalizowanym na terenie zabudowanym. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do odległości obiektów budowlanych na obszarze zabudowanym i odnosi się do reklam nie będących obiektami budowlanymi poza obszarem zabudowanym. Przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, z tego względu zgłoszenie skarżącego jego zdaniem było kompletne. Odległości określone w tabeli nie odnoszą się do reklam niebędących obiektami budowlanymi na obszarze zabudowanym. Nałożenie obowiązku przedłożenia "opinii wymaganych odrębnymi przepisami" powinno wynikać z przepisu odrębnego, a ten przepis odrębny w uzasadnieniu postanowienia nie został przez organ wskazany. W tej kwestii skarżący w pełni zgadza się z organem II instancji, który prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 15 marca 2021 r. Obowiązek uzupełnienia zgłoszenia został nałożony bezprawnie, z rażącym naruszeniem prawa, postanowienie (co potwierdził Wojewoda zostało uchylone i nie rodziło skutków prawnych.

Zgłoszenie skarżącego było i jest kompletne. Jednakże realizując nałożony bezprawnie przez organ obowiązek wystąpił do zarządcy drogi o wydanie opinii. Ponieważ nie otrzymał jej w ustawowym terminie 14 dni zatem niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody - zgodnie z art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zatem również to bezpodstawne żądanie organu w postanowieniu zostało uzupełnione. Fałszem jest zdanie uzasadnienia decyzji I instancyjnej "W wyznaczonym terminie inwestor nie dokonał uzupełnienia", gdyż stosowne wyjaśnienia skarżący zawarł w informacji - uzupełnienie do sprawy [...] dokument elektroniczny [...].

Skarżący powtórzył, że pojęcia "teren zabudowy" i "obszar zabudowany" nie są tożsame. Zostały zdefiniowane w odrębnych aktach prawnych i mają różne znaczenie, a organ w sposób rażący je utożsamił błędnie uznając teren zabudowany budynkiem usługowo - handlowym za teren niezabudowany, na którym reklamy musza być odsunięte na 20 m od skraju jezdni. Sentencja decyzji organu II instancji jest na tyle zagmatwana i nie jasna, że decyzją w tej formie jest w swojej istocie niewykonalna. Skarżący podniósł, że jako inwestor nie ma pojęcia jaka część reklamy mógłby zainstalować na ogrodzeniu, a jaką nie, gdyż całość istniejącego ogrodzenia leży na terenie objętym mpzp tj. na terenie będącym terenem zabudowanym budynkiem handlowo-usługowym wybudowanym zgodnie z tym mpzp, a obecnie już odebranym. Wojewoda Śląski utrzymując częściowo w mocy decyzję organu I instancji powielił naruszenie przywołanych przepisów, gdyż błędnie określił przedmiot zamierzenia objętego wnioskiem i wywiódł nieprawidłowe wnioski odnośnie jego zakresu.

Skarżący wskazał zatem, że zgłoszenie z dnia 15 marca 2021 r. jest kompletne, a sprzeciw organu I instancji chybiony, w części z rażącym naruszeniem prawa utrzymany w mocy przez organ II instancji. Decyzje te nie zostały wyeliminowane przez GINB w trybie wznowieniowym.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2022 r. znak: DOA.7110.47.2022.KPL, którą GINB po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Śląskiego z 25 stycznia 2022 r., znak: IFXIV.7840.2.56.2021, umarzającej wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021, w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postepowania.

W pierwszej kolejności należy wskazać na powody wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyjaśnić należy, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a.

Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a.

Stosownie do treści art. 151 § 1 k.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1), bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowego rozstrzygającego o istocie sprawy (pkt 2). Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Wznowienie postępowania administracyjnego, inaczej niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje zastosowanie, gdy wada tkwi nie w samym rozstrzygnięciu, lecz w postępowaniu administracyjnym, które to rozstrzygnięcie poprzedzało. Wady powodujące wznowienie postępowania mają więc charakter wad proceduralnych.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący pismem z dnia 26 lipca 2021 r. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021.

Z analizy powyższego wniosku wynika, że skarżący swoje żądanie oparł na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję oraz na przepisie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., znak: IFXIV.7840.2.56.2021, umorzył postepowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 k.p.a.

Podkreślić należy, że w uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a., nie potwierdziły się, ponieważ brak jest rzeczywistych przyczyn wznowienia postępowania.

Wojewoda uzasadniając powyższą decyzje wskazał: "Stwierdzenie takie stanowi o bezprzedmiotowości merytorycznej analizy kwestionowanej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 149 § 2 k.p.a. wydane postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi w pierwszej kolejności zobowiązanie do ponownego przeanalizowania przyczyn wznowienia, a dopiero później do oceny istoty sprawy. Skoro - jak w niniejszym przypadku - okazało się, że przesłanki wznowienia nie potwierdziły się, to niedopuszczalnym byłaby merytoryczna analiza kwestionowanej decyzji, gdyż stałoby się to działaniem bezprzedmiotowym.".

W ocenie Sądu należy podzielić ocenę organu odwoławczego co do nieprawidłowości podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Wbrew argumentom podniesionym w skardze, rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe i konieczne. Brak jednocześnie było przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, co podnosi skarżący.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 151 § 1 k.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145aa k.p.a lub 145b k.p.a. postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1), bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa lecz odmawiającej jej uchylenia z uwagi na okoliczności przewidziane przepisem art. 146 k.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a., art. 145aa k.p.a. lub 145b k.p.a.

Jeżeli zatem organ tak jak w niniejszej sprawie organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw do wznowienia postępowania (w rozpoznawanej sprawie podstawy z art. 145 § 1 pkt 5,7 k.p.a.), odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, nie rozpoznając merytorycznie sprawy a nie umarza postępowanie. Innymi słowy, jeżeli organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, to w przypadku braku zaistnienia przesłanek do wznowienia, nie może umorzyć postępowania lecz wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Nie jest zatem dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, w razie gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b, lecz możliwe jest to przy braku samej dopuszczalności wznowienia.

Słuszność stanowiska organu potwierdza orzecznictwo. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 1987 r., II SA 1389/86, OSPiKA 1989/5, poz. 109, stwierdzono, że art. 151 § 1 przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te zachodzą – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.

Dlatego zasadnie w ocenie Sądu, GINB uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z 25 stycznia 2022 r" znak: IFXIV.7840.2.56.2021.

Nie można także podzielić argumentacji skarżącego odnośnie do wskazanych przez niego przesłanek wznowienia.

Odnośnie do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący wskazał, że w jego ocenie, w dniu 26 lipca 2021 r. wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a istotne dla sprawy dokumenty (...) Równorzędny Organ II instancji w Postanowieniu znak [...] z dnia [...].07.2021 r. tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. inaczej oceniło dowody i odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji potwierdziło, że reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - tu droga powiatowa - 8 m patrz str. 3 uzasadnienia". Skarżący dołączył do wniosku o wznowienie kopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2021 r., znak: [...].

Zgodnie z brzmieniem art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Jak wynika z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania z 26 lipca 2021 r. oraz odwołania z 12 lutego 2022 r., o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia dowiedział się on w dniu 26 lipca 2021 r. ze wspomnianego postanowienia SKO z [...] lipca 2021 r.

Podanie o wznowienie postępowania z 26 lipca 2021 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w B. w dniu 26 lipca 2021 r., zatem zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do wskazanej przez skarżącego przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wyjaśnić należy, że przepis ten wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, tj. w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowe tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nieznany temu organowi.

Nie ma znaczenia, czy ujawnione dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów.

Ponadto nowe dowody lub okoliczności, muszą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Muszą więc dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej.

W niniejszej sprawie, skarżący wskazał na treść przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), która została przywołana przez SKO w B. w postanowieniu z [...] lipca 2021 r., znak: [...], gdzie jednocześnie wskazano inna dopuszczalną odległość sytuowania od krawędzi jezdni reklam poza obszarami zabudowanymi.

Nie jest to zdaniem Sądu nowa okoliczność faktyczna ani dowód, lecz ocena dokonana przez SKO.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r., VIII SA/Wa 762/19, LEX nr 3072512, "przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej wykładni prawa. Z zakresu tego wyklucza się zatem okoliczność prawną, gdyż treść przepisów prawa powinna być znana organowi. Przyjmuje się, że nowa wykładnia przepisu prawnego, zarówno dokonana przez organ stosujący prawo, jak i ustalona w judykaturze, nie jest nowym faktem ani dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a."

Rozstrzygnięcie SKO i zawarte w nim rozważania, nie mogą być zatem traktowane jako nowy fakt lub dowód.

W rozpoznawanej sprawie, nie występuje również przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie SKO nie dotyczyło zagadnienia wstępnego.

Przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. należy bowiem rozumieć taką kwestię prawną, która sama w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania. Nadto, postępowania prowadzonego przez inny organ lub sąd. Wydanie zaś orzeczenia merytorycznego w sprawie winno być ściśle uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego.

Tymczasem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2021 r., znak: [...], na które powołuje się skarżący, dotyczyło bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta B. Było to zatem postępowanie dotyczące terminowości działań organu a nie rozstrzygające zagadnienie wstępne związane z decyzją Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021.

Wydanie decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021, nie było w żadnym razie uzależnione od rozstrzygnięcia sprawy ponaglenia skarżącego.

Podsumować zatem należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021, natomiast z przyczyn proceduralnych należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z 25 stycznia 2022 r., znak: IFXlV.7840.2.56.2021 oraz odmówić uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2021.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.