Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania U. Z. i H. Z. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2012 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę J. G. (dalej: "inwestor") dla inwestycji pn.: "Budowa placu utwardzonego i miejsc postojowych z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. S. dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia [...] w K. przy ul. S., na działkach o numerach: [...],[...],[...],[...],[...], jednostka ewidencyjna – K. Miasto obręb ewidencyjny [...]". Wskutek niewniesienia odwołania decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2012 r.
Następnie, w dniu [...] marca 2018 r., właściciele sąsiedniej działki nr [...] – U. Z. i H. Z. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący") - wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia. W piśmie z [...] lutego 2019 r. wnioskodawcy podnieśli zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przez nieuznanie wnioskodawców za strony postępowania, mimo że przedmiotowy projekt budowlany dotyczył inwestycji uciążliwej dla otoczenia. Z załączonych do wniosku kopii dokumentów wynika dodatkowo, że wnioskodawcy wskazują na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami o ochronie środowiska.
Po przeanalizowaniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważność kwestionowanego rozstrzygnięcia Starosty [...].
Wnioskodawcy pismem z [...] kwietnia 2019 r. wnieśli odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia, zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Po jego rozpatrzeniu GINB skarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Organ przypomniał, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Samo postępowanie jest zaś ograniczone do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.
Co więcej, w toku postępowania organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego, nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. GINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma wyjaśnienie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i judykaturze podkreśla się, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, lecz jasno wskazane.
Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie sporne przedsięwzięcie polega na budowie placu utwardzonego i miejsc postojowych z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. S. dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia [...] w K. na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], jedn. ew. K. Miasto. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że inwestor do wniosku z [...] października 2012 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], jedn. ew. K. Miasto. Działki te objęte były ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...] lutego 2010 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. obejmującego miasto K. oraz sołectwa: B., B., L., M., N. i W. z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu uchwalonymi po [...] stycznia 1995 r. w zakresie określonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., zatem inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem GINB, w rozpoznawanej sprawie, nie doszło do rażącego naruszenia omawianych przepisów Prawa budowlanego. Organ przypomniał, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza, m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Organ II instancji wskazał w tym miejscu, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki inwestycyjne znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Zgodnie z § 15 ust. 1 miejscowego planu (po zmianie), wyznacza się tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone na rysunku planu symbolem U z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi handlu, gastronomi, rzemiosła i innej działalności wraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników związanych z rodzajem prowadzonej działalności komercyjnej. Zgodnie zaś z § 2 pkt 6 uchwały z [...] czerwca 2005 r., Nr [...], przez usługi o charakterze komercyjnym należy rozumieć usługi realizowane ze środków niepublicznych, w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła produkcyjnego itp., urządzeń i obiektów turystyki (hotel, motel, pensjonat) oraz inne usługi o zbliżonym charakterze.
Ponadto jak wskazano w § 15 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu (po zmianie), tereny usług o charakterze komercyjnym w obszarze miasta K. są oznaczone na rysunku planu symbolami [...] oraz symbolami [...] na rysunku zmiany planu. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu. Dodatkowo GINB stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wykazano, aby rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji naruszały rażąco pozostałe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności należy zauważyć, że parametry projektowanej inwestycji nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do wymaganej powierzchni biologicznie czynnej - min. 20 % (projektowana - 44 %).
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem powszechnie obowiązującym i organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane przestrzegać jego przepisów. Jednocześnie GINB zauważył, że wyrokiem z 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1146/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wnioskodawczyni na uchwałę Rady Miejskiej w K. z [...] lutego 2010 r., nr [...]. Ponadto analiza zgromadzonej dokumentacji nie wykazała, aby zaprojektowany zjazd naruszał rażąco § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). GINB stwierdził, że badana decyzja nie narusza rażąco również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).
Dodał, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania tego projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Z kolei projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odnosząc się zaś do kwestii dotyczącej uciążliwości (hałasu) wynikających z rodzaju działalności jaka jest wykonywana w przedmiotowym budynku organ odwoławczy wyjaśnił, że pozostaje one bez wpływu na w postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Oddziaływanie to nie wynika bowiem z faktu realizacji obiektu budowlanego lecz wyłącznie ze sposobu jego użytkowania. Jeżeli wskutek prowadzonej działalności dochodzi do naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska, okoliczność ta może podlegać ocenie w postępowaniu prowadzonym przez organy ochrony środowiska (inspekcja ochrony środowiska), nie zaś administracji architektoniczno-budowlanej.
Ponadto jak wynika ze sporządzonej oceny oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie w zakresie rozprzestrzeniania się równoważnego poziomu dźwięku wokół projektowanego placu bazy szkoleniowej Ośrodka Szkolenia [...] w K. przy ul. S. (stanowiącej załącznik do decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], znak: [...]), eksploatacja projektowanego placu bazy szkoleniowej nie wpłynie na stan klimatu akustycznego na terenach podlegających ochronie akustycznej. Z obliczeń zawartych w tym opracowaniu wynika również, że przedmiotowa inwestycja oraz jej późniejsza eksploatacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i nie będzie szkodliwa dla zdrowia ludzi. Stąd też w ocenie GINB, decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji stwierdził, że w kontekście całości sprawy bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rzeczowego i starannie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Fakt, że odwołujący się nie zgadzają się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie to zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli U. Z. i H. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając kwestionowanej decyzji:
- - istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której nie stwierdzono nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie doprowadziłoby do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w konsekwencji do jej unieważnienia, co doprowadziłoby do usunięcia z obiegu prawnego wadliwej decyzji z 2012 roku i ściśle z nią powiązanej decyzji z 2013 roku,
- - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 77 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie doprowadziłoby do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, gdyż każdy z naruszonych przepisów stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa,
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania,
- - art. 9 i art. 11 k.p.a. przez błędne uznanie, że prywatna opinia (ekspertyza) przedłożona przez inwestora jest prawidłowa i odzwierciedla przedmiot działalności inwestora, co wprowadza strony postępowania w błąd, podczas gdy to organ powinien sporządzić niezależną i obiektywną opinię, a nie opierać decyzję o opinię prywatną, zgodnie, z którą miał powstać "plac bazy szkoleniowej", a nie plac manewrowy,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 5 Prawa budowlanego poprzez brak wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego pod kątem zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy prawidłowa ocena doprowadziłaby do całkowicie odmiennej decyzji,
- - przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...], poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że działalność polegająca na budowie i prowadzeniu placu manewrowego do nauki jazdy zaliczana jest do kategorii usług takich jak gastronomia, budowanie i prowadzenie hotelu, czy lokale handlowe,
- - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że miejsca parkingowe usytuowane są w odpowiedniej odległości od granicy działki, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie zakładała w rzeczywistości stworzenia stricte miejsc parkingowych, ale placu manewrowego do nauki jazdy,
- - innych przepisów prawa materialnego, które zdaniem organu nie zostały naruszone, gdyż organ uznał, że inwestycja polegała na budowie placu utwardzonego z miejscami postojowymi, natomiast przedmiotowa inwestycja polegała na budowie placu manewrowego do nauki jazdy.
W uzasadnieniu skargi,skarżący podkreślili, że sporna inwestycja ma charakter działalności uciążliwej, która powinna być prowadzona na terenach przemysłowych lub komercyjnych, a nie sąsiadujących z terenami mieszkalnymi. Uciążliwość ta polega na wzmożonym hałasie i odczuwalnym zapachu spalin, co wpływa negatywnie na ekosystem oraz na możliwość spokojnej egzystencji sąsiadów. Skarżący podnieśli, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy placu utwardzonego z miejscami utwardzonymi, nie zaś placu manewrowego, który funkcjonuje w rzeczywistości. Wskazali, że opinia biegłego, na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, odnosiła się do dalszych nieruchomości a nie nieruchomości skarżących.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w oparciu o powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ obie te decyzje nie naruszają prawa.
Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jest postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania, nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto dokonują także oceny zaskarżonej decyzji w kontekście skutków społeczno - gospodarczych ewentualnych naruszeń. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, lub 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Wniosek skarżących z dnia [...] marca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., oparty był na przesłance rażącego naruszenia prawa, przy czym skarżący nie wskazali wówczas, na czym ono polega. W swojej odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania, jakie zdaniem wnioskodawców okoliczności wskazują na rażące naruszenie prawa oraz jaki przepis został rażąco naruszony, skarżący nie przedstawili jednoznacznego stanowiska. Z treści ich pism i załączonych dokumentów, wynika jednak, że kwestionują oni zgodność inwestycji z przepisami planistycznymi oraz przepisami dotyczącymi ochrony środowiska wskazując na uciążliwy jej charakter.
Jak już wyżej wskazano, jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i taka też była podstawa prawna złożonego przez skarżących wniosku. Przechodząc do tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, należy wskazać, że naruszenie prawa ma charakter rażący, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Ponadto rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Należy podkreślić, że skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak też w skardze, nie wskazali konkretnego przepisu, który w wyżej wskazany sposób naruszałaby kwestionowana przez nich decyzja.
Analiza akt sprawy oraz argumentacji przedstawionej przez skarżących i organy, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, dla inwestycji pn.: Budowa placu utwardzonego i miejsc postojowych z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. S. dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia [...] w K., przy ul S., na działkach o numerach: [...],[...],[...],[...],[...], jednostka ewidencyjna – K. Miasto obręb ewidencyjny - [...]. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi, należy podkreślić, że przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja postępowania nieważnościowego determinuje uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie jest przy tym dopuszczalne, by organ, wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Istotą tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2873/17; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 748/15; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2429/14).
Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej funkcję i reguły postępowania nieważnościowego, nie mogły być podstawą do uwzględnienia skargi podniesione w niej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zarzuty te oraz podnoszone przez skarżących kwestie związane z niedokładnym zweryfikowaniem przez organ zamierzenia inwestora i zastrzeżeniami dotyczącymi opinii biegłego, nie dotyczyły wykazania rażącego naruszenia prawa, lecz zmierzały do kwestionowania stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Niezależnie od tego, Sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 12, 77 i 80 k.p.a. w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organy bowiem w sposób wyczerpujący, odniosły się do wszystkich spornych kwestii, jak też elementów istotnych w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB z [...] grudnia 2019 r. Nie można podzielić argumentacji skarżących dotyczącej wątpliwości w zakresie inwestycji, na która inwestor uzyskał pozwolenie. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącymi, że inwestor ubiegał się o uzyskanie pozwolenia na budowę placu postojowego (parkingu).
Przypomnieć bowiem należy, że projekt budowlany i decyzja, dotyczyły budowy utwardzonego placu i miejsc postojowych z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu dla (co wymaga podkreślenia) bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia [...], Wiadomo było zatem z uwagi na charakter tego typu ośrodków szkoleniowych, że planowana inwestycja z uwagi na jej podstawowy cel w postaci szkolenia kierowców, składać się będzie także z placu manewrowego, z tym bowiem nierozłącznie wiąże się prowadzenie działalności w postaci szkoły nauki jazdy. Nie było zatem konieczne wskazywanie wprost przez inwestora, we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w objętej wnioskiem decyzji, że ich przedmiotem jest plac manewrowy ośrodka szkolenia kierowców.
Organy słusznie także uznały, że nie jest zasadny zarzut dotyczący niezgodności inwestycji z przepisami planistycznymi. Należy w tym miejscu podkreślić, że byłby to jedyny podniesiony przez skarżących zarzut, mieszczący się w kategorii rażącego naruszenia prawa ale tylko wówczas gdyby wykazano ewidentną sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Taka sprzeczność nie zachodzi, bowiem kwestionowana decyzja Starosty Oświęcimskiego, nie narusza w ocenie Sądu przepisów planistycznych. W szczególności nie można zgodzić się z zarzutem, że działalność inwestora na terenie działek inwestycyjnych powinna ograniczać się do możliwości ewentualnego parkowania pojazdów. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, na terenie, w którym znajdują się działki nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...], objęte omawianą inwestycją, obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. obejmującego miasto K. oraz sołectwa: B., B., L., M., N. i W. z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu uchwalonymi po [...] stycznia 1995 r. (Dz. Urz. Województwa [...][...]), ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2010 r. (Dz. Urz.
Województwa [...][...]). Jak wynika z załącznika graficznego do planu miejscowego, wyżej wymienione działki objęte inwestycją, znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym (§ 4 ust. 3 pkt. 9 planu). Zgodnie z § 15 ust. 1 planu, wyznacza się tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone na rysunku planu symbolem U z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi handlu, gastronomii, rzemiosła i innej działalności gospodarczej wraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników związanych z rodzajem prowadzonej działalności. Zgodnie zaś z § 2 pkt 6 planu miejscowego (którego zgodność z decyzją kwestionują skarżący), przez usługi o charakterze komercyjnym należy rozumieć usługi realizowane ze środków niepublicznych, w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła produkcyjnego, itp., urządzeń i obiektów turystyki (hotel, motel, pensjonat) oraz inne usługi o zbliżonym charakterze.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że uchwałodawca, w powyższym zapisie, użył zwrotu " w szczególności", co znaczy, że przedstawiony katalog inwestycji, nie jest zamknięty. Ponadto sporna inwestycja realizująca cele dydaktyczne w zakresie kształcenia kierowców, jest usługą komercyjną o zbliżonym charakterze do przykładowo wskazanych w planie miejscowym. Mieści się ona zatem w pojęciu innej działalności gospodarczej wraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników związanych z rodzajem prowadzonej działalności, na którą winno się znaleźć miejsce w terenach usług komercyjnych wyznaczonych w planie.
Odnosząc się do argumentacji skarżących, można wskazać, że inwestycja w postaci sklepu dyskontowego (a taka jak wynika z argumentacji skarżących byłaby zgodna z deklarowanym zamierzeniem inwestora (str. 3 skargi)), wiązałaby się z podobnymi lub nawet większymi uciążliwościami w postaci ruchu pojazdów ciężarowych dostarczających towary do sklepu i to w różnych godzinach także bardzo wcześnie rano. Nie uszło uwadze zarówno Sądu, jak też organów, że działka skarżących znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...] - zabudowa jednorodzinna, który jednak bezpośrednio sąsiaduje z obszarem działek inwestycyjnych o innym przeznaczeniu w planie miejscowym i to niewątpliwie jest źródłem uciążliwości.
Wskazać jednak należy, że w odniesieniu do terenów [...], nie ma ustaleń co do zapewnienia braku uciążliwości prowadzonego programu usługowego, o którym jest mowa w § 2 ust. 7 ustaleń planu, rozumianego jako taki rodzaj działalności usługowej, która nie wywołuje uciążliwości dla otoczenia, to jest nie powoduje przekroczenia standardów jakości ustalonych dla środowiska, a zwłaszcza hałasu wibracji, odorów, zanieczyszczeń powietrza. Ponadto jak wskazano w § 15 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu (po zmianie), tereny usług o charakterze komercyjnym w obszarze miasta K. są oznaczone na rysunku planu symbolami [...] oraz symbolami [...] na rysunku zmiany planu.
Nie można zatem uznać, że sporna inwestycja narusza rażąco zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu i w tym zakresie stwierdzić naruszenia prawa.
Nie są też zasadne podnoszone w skardze argumenty dotyczące rażącego naruszenia przepisów w zakresie oddziaływania omawianej inwestycji na sąsiednią działkę nr [...] poprzez podniesiony poziom hałasu. Jak wynika z akt sprawy, inwestor zlecił opracowanie analizy oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na tereny sąsiednie w zakresie rozprzestrzeniania się równoważnego poziomu dźwięku wokół projektowanego placu bazy szkoleniowej przedmiotowego Ośrodka Szkolenia [...]. Analiza akustyczna została opracowana w lutym 2012 r. przez biegłego wpisanego na listę biegłych Wojewody Śląskiego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Jak wynika z przeprowadzonych przez biegłego obliczeń, eksploatacja projektowanego placu bazy szkoleniowej, nie wpłynie na stan klimatu akustycznego na terenach podlegających ochronie akustycznej. Z obliczeń zawartych w ww. opracowaniu wynika również, że inwestycja oraz jej późniejsza eksploatacja, nie będzie uciążliwa dla środowiska i nie będzie szkodliwa dla ludzi.
Jak wynika z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji Starosty [...], organ ten badał zagadnienie oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji i swoje orzeczenie oparł na opinii eksperta. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie, przy czym zastrzeżenia skarżących pod adresem opinii biegłego także nie mieszczą się w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutu umyślnego pominięcia skarżących w kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji należy wyjaśnić, że kwestia ta została już rozstrzygnięta w trybie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1460/13. Zdaniem Sądu stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może potencjalnie oddziaływać - zatem również wnioskodawcy. Stanowisko Sądu jest wiążące dla Wojewody [...] również w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej należy wyjaśnić, że stwierdzenie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), dotyczy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i jest badane wyłącznie w trybie wznowienia postępowania.
Zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408292). Wady zwalczane w trybie wznowienia, nie mogą być skuteczne w trybie stwierdzenia nieważności i odwrotnie.
Zatem zarzut ten podniesiony w postępowaniu nieważnościowym nie mógł wywołać oczekiwanego skutku. Należy także wskazać, że organ badał kwestionowaną decyzję także pod kątem naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uzasadniając swoje stanowisko, zasadnie stwierdził brak naruszeń prawa w tym zakresie. Ponadto odniósł się do wszystkich pozostałych przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. prawidłowo wskazując, że kwestionowana decyzja, nie zawiera żadnej z wad wymienionych w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.