Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1762/07

Uzasadnienie

W dniu 8 stycznia 2007r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce o nr ew. [...] w miejscowości C. gm. S., w trakcie których stwierdzono, że D. L. wybudował na terenie w/w nieruchomości budynek wiaty stalowej.

Przedmiotowa wiata zrealizowana została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...], wydanej w dniu [...] września 2006r. przez Starostę M..

Projekt budowlany, zatwierdzony w/w decyzją przewidywał następujące parametry projektowanego budynku: wymiary - 15,50 x 42,50 m, kubatura - 3557,25 m3, powierzchnia zabudowy - 658,75 m2, powierzchnia użytkowa - 655,50 m2. Odległość ściany szczytowej od granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...] powinna wynosić 5,0 m.

Podczas wizji ustalono, iż inwestor przy budowie budynku wiaty o konstrukcji stalowej z obudową odstąpił w sposób istotny od warunków przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty M. Nr [...] poprzez usytuowanie obiektu w odległości 1,80 m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz zwiększenie parametrów wiaty do wymiarów - 15,49 x 54,195 m, kubatury - 5078,83 m3, powierzchni zabudowy - 839,48 m2 i powierzchni użytkowej - 826,54 m2.

Dodatkowo w toku przeprowadzonej w dniu 21 stycznia 2007r. rozprawy administracyjnej stwierdzono, że dziennik budowy wiaty o konstrukcji stalowej na działce o nr ew. [...] w miejscowości C. gm. S. nie zawiera odpowiednich wpisów, a inwestycja została zrealizowana bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. Nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał D. L. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej wiaty oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną konstrukcji stalowej.

Po przedstawieniu przez D. L. inwentaryzacji budowlanej potwierdzającej istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku wiaty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2007r. projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu.

Z uwagi na nieprawidłowości zawarte w przedłożonym przez inwestora projekcie zamiennym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2007r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na D. L. obowiązek ich usunięcia w terminie do dnia 18 maja 2007r.

Organ I instancji uznał, iż również poprawiony projekt zawiera błędy uniemożliwiające jego zatwierdzenie, m.in. niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy, częściowo niewłaściwe wykonanie obliczeń konstrukcyjnych, nie uwzględnienie wyników obliczeń w części opisowej i rysunkowej projektu.

W tej sytuacji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nakazał D. L. rozbiórkę budynku wiaty o konstrukcji stalowej z obudową, zrealizowanej na działce o nr ew. 101 w miejscowości C. gm. S..

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...].

W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zaś kwestie podnoszone w odwołaniu przez skarżącego nie mają wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji Nr [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Zdaniem organu odwoławczego, jakkolwiek D. L. w dniu 17 maja 2007r. przedłożył projekt budowlany zamienny wiaty o konstrukcji stalowej z obudową, zrealizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości C. gm. S., to jednak nie można uznać, iż inwestor spełnił obowiązek nałożony na niego postanowieniem PINB w M. Nr [...], gdyż opracowany przez mgr inż. K. J. projekt budowlany zamienny wiaty, usytuowanej na działce o nr ew. [...] obarczony jest błędami uniemożliwiającymi jego zatwierdzenie i tym samym cel nałożonego na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego nie został spełniony.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Sądu przez D. L., który podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie nie uwzględnił wyjaśnień dotyczących złożonego projektu zamiennego budynku wiaty z obudową.

Strona podniosła, że nałożone na nią obowiązki opracowań technicznych wykonała, ponieważ projekt budowlany zamienny opracowała i przekazała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w dniu 8 maja 2007r.

Odnosząc się do nałożonych postanowieniem [...] obowiązków uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego, między innymi o "ocenę techniczną wykonanych robót" oraz "uwzględnienie w projekcie wymogów określonych decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006r. wydaną przez Wójta Gminy S. i warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690)", skarżący wskazał, że ocenę techniczną wykonanych robót przedłożył wcześniej w wyniku nałożonego obowiązku postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Zatem projekt zamienny został uzupełniony tylko o obliczenia statyczne i przedłożony do zatwierdzenia w dniu 23 maja 2007r., z informują w piśmie, że wyżej określone odstępstwa zostały wcześniej zaakceptowane przez PINB w M..

Strona podniosła również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie poinformował jej, że złożony projekt zamienny w części konstrukcyjnej jest "obarczony błędami uniemożliwiającymi jego zatwierdzenie".

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji (postanowień), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie istniały przesłanki do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jako że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu technicznego.

Tak więc, w związku z wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 prawa budowlanego organ budowlany powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i podjąć rozstrzygnięcie co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na podstawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego.

Przepis art. 51 prawa budowlanego stanowi kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 tej ustawy i na jego podstawie można w terminie dwumiesięcznym wydać decyzję:

1. 1) nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo
2. 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania, albo
3. 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3 komentowanego artykułu), właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego, wstrzymując roboty budowlane i nakładając obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną konstrukcji stalowej, doszedł zapewne do przekonania, że nie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora innych obowiązków w tym obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, gdyż decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2007r. projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu, czyli zaakceptował dotychczas wykonane roboty, żądając jedynie opisania ich w projekcie zamiennym.

Należy zauważyć, że powyższy przepis art. 51 ust.1 pkt 3 przewiduje również nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu tego nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko to, że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami.

Na podstawie komentowanego przepisu, w jego aktualnym brzmieniu, właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z jednoczesnym określeniem terminu ich wykonania. Decyzja ta nie kończy postępowania w sprawie. Jest ono - stosownie do regulacji art. 51 ust. 3 - kontynuowane, bowiem po upływie wyznaczonego terminu albo na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia, organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku gdyby inwestycja nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować dopiero wówczas, gdy inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę lub dokona zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niezbędnych do zakończenia inwestycji.

W sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3 komentowanego artykułu), właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakładając obowiązek przedłożenia tylko projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, doszedł zapewne do przekonania, że nie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora innych obowiązków, w tym obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Przepis art. 51 ust. 4 stanowi, że jeżeli właściwy organ nałożył określony obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, to po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora sprawdza się wykonanie tego obowiązku.

W tym momencie rozpoczyna się nowe postępowanie administracyjne mające na celu sprawdzenie, czy inwestor wykonał zalecenia organu.

W przypadku jego wykonania organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo, jeżeli budowa została zakończona, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdził jednak, że przedłożony projekt zamienny zawiera błędy uniemożliwiające jego zatwierdzenie, m.in. niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy, niewłaściwe wykonanie obliczeń konstrukcyjnych, czy też dokonanie oceny technicznej wykonanych robót.

Zatem nałożenie na inwestora dodatkowych obowiązków umożliwiających zatwierdzenie zamiennego projektu, a które sprowadzają się w konsekwencji do korekty już wykonanych robót, przekracza dyspozycję zawartą w decyzji z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego.

Nadmienić należy, że przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktycznych, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

W związku z powyższym, Sąd ponownie podkreśla, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych nie wyjaśnił, czy istniały roboty budowlane wykonane niezgodnie z prawem, jak również czy nie zachodzi potrzeba - poza opracowaniem projektu zamiennego - nałożenia na inwestora innych obowiązków, w tym obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Dopiero wówczas, gdy organ jednoznacznie stwierdzi, że roboty budowlane są wykonane zgodnie z prawem, może zastosować przepis art. 51 ust. 3 z ograniczeniem obowiązku - jedynie do obowiązku wykonania projektu zamiennego.

Powyższe oznacza więc, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekając w sprawie, nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 Kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 Kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W związku z powyższym, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zgodnie z art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, tzn. stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodne z prawem.

Biorąc pod uwagę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd doszedł do przekonania, że art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zezwala mu na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy". Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - chodzi o związki między decyzją pierwotną i decyzją zależną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.