Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia W. P. i M. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek W. P. i M. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i B. K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej, wraz z instalacjami wewnętrznymi wod-kan, gaz., c.o. i elektr., przyłączami wod-kan i gaz. oraz dwoma wjazdami na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...][...], przy ul. [...] w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Z akt postępowania wynika, że W. P. i M. R. pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], który wydał pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją na prawach strony.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek W. P. i M. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. wskazując, że wnioskującym nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Organ bowiem zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wnioskującym, którzy nie posiadają żadnego prawa do terenu inwestycji.
Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie wnieśli W. P. i M. R. i podali, że decyzje dot. pozwolenia na budowę zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w postaci braku zgodności tych decyzji z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oś. [...]. Zdaniem wnioskodawców w przypadku każdego naruszenia prawa, każdemu obywatelowi przysługuje prawo zgłoszenia takiego faktu do właściwego organu władzy i właściwy urząd ma obowiązek rozpoznać sprawę, a zasłanianie się przez obydwie instancje, których rolą jest nadzór nad prawidłowością postępowania w wydawaniu pozwoleń na budowę – Kodeksem postępowania administracyjnego, w przypadku podejrzenia naruszenia prawa, jest niedopuszczalne.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r., znak: [...],[...] GINB wezwał W. P. i M. R. do przesłania dokumentu, potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wraz z mapą ewidencyjną z uwidocznionym położeniem nieruchomości względem przedmiotowej inwestycji.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawcy przesłali mapę oraz odpisy ksiąg wieczystych, z których wynika, że M. R. jest właścicielem działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], zaś W. P. właścicielem działek nr [...],[...],[...],[...], [...] i [...].
Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż żadna z działek należących do M. R. nie graniczy bezpośrednio z działkami nr [...] i [...], na których zaprojektowano budynki inwestycyjne - najbliżej położone działki nr [...] i [...] znajdują się w odległości ok. 11 m od projektowanych budynków. Natomiast należące do W. P. działki nr [...],[...],[...] i [...] graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne budynki zostały usytuowane w odległości 4 m od granicy z działkami nr [...] i [...] oraz 4,1 m od granicy z działką nr [...].
Organ wskazał ponadto, że biorąc pod uwagę charakter inwestycji, wysokość projektowanego budynku wynoszącą 10,85 m, a także usytuowanie inwestycji od strony północnej (w przypadku działek M. R.), żadna z działek należących do wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu oddziaływanie na nieruchomości W. P. i M. R. nie zachodzi w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w tym § 12 (normujący odległości budynków od granicy sąsiednich działek budowlanych), § 57 i 60 (dotyczące zapewnienia dostępu do światła dziennego i wymaganego czasu nasłonecznienia), § 271 (dotyczący wymagań przeciwpożarowych) oraz § 13 normujący odległości między budynkami ze względu na dostęp naturalnego światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także § 29 dotyczący kwestii kierowania wód opadowych.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezgodności skarżonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że nie podlega on ocenie w niniejszym postępowaniu z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia wynikający z braku przymiotu strony skarżących.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł W. P. wnosząc o jego uchylenie, uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r., z powodu błędnie ustalonej kwestii przymiotu strony przez organy orzekające ww. instancji i wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa
Skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] naruszyła jego interes prawny poprzez pominięcie go, jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na sąsiednich działkach, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego nieruchomość, której jest właścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Ponadto uważa, że winien mieć możliwość zapoznania się z rozwiązaniami projektowymi w związku z oddziaływaniem budowanych budynków, których powierzchnia wszystkich kondygnacji naziemnych w obrysie zewnętrznym murów dwukrotnie przekracza wskaźnik intensywności zabudowy. Poza tym, zdaniem skarżącego, budynki są posadowione bez zachowania linii zabudowy, co w konsekwencji ogranicza widoczność przy wyjeździe z jego posesji i dostęp do światła słonecznego. Brak kanalizacji burzowej spowoduje nadmierne nagromadzenie wody, czego skutkiem będzie podwyższenie wód gruntowych na ograniczonym terenie.
Zdaniem skarżącego twierdzenie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...], że tak duży obiekt budowlany nie oddziałuje na jego nieruchomość mija się z prawdą. Pomimo, że skarżący wielokrotnie zwracał uwagę na wadliwość wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] r., Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] (dalej: [...]) stwierdził, że ww. pozwolenie zostało wydane zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i skarżący nie posiada przymiotu strony.
Jednocześnie pracownik [...] oświadczył, że nie wie, co oznacza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedle [...] wskaźnik intensywności zabudowy, gdyż brak jest definicji i nie wie jak się go oblicza, z powodu braku metodyki. Zdaniem skarżącego zasłanianie się niewiedzą na ten temat podważa trafność podjętej decyzji odnośnie pozwolenia na budowę Nr [...].
Skarżący wskazał, że jest właścicielem działek sąsiednich w stosunku do działek, na których jest realizowana sporna inwestycja. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organów orzekających, samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącego umknęło organom wszystkich instancji, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.
Skarżący stwierdził, że krąg o promieniu 15 m, (o którym stanowi § 31 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) obejmuje swoim zasięgiem teren jego działek, co oznacza, że jego działki znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Wytyczenie obszaru oddziaływania, nie musi się wiązać z ujemnym oddziaływaniem inwestycji na jego nieruchomość, sam bowiem fakt położenia nieruchomości w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania przesądza, zdaniem skarżącego, o przymiocie strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. pełnomocnik uczestników postępowania B. i B. K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał na prawidłowe ustalenie kręgu stron przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i na właściwe zastosowanie art. 61a § 1 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa.
Należy również podkreślić, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11).
Należy również podkreślić, że w zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 kpa, który zastąpiony został właśnie art. 61a § 1 kpa. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym.
Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.". W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 kpa powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z kpa, lub też – odwrotnie – braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 kpa jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 kpa.
W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek W. P. i M. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazując, że wnioskującym nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W rezultacie powołał się na przeszkodę o charakterze podmiotowym.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.
Przyjmuje się, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga przede wszystkim Prawo budowlane. Bez wątpienia sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest jednak nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, nie tylko w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ale również w oparciu o inne przepisy prawa materialnego przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, choć niewątpliwie najistotniejszą rolę przy ustalaniu interesu prawnego wnioskodawcy powinny w tym zakresie odegrać właśnie przepisy Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 17 maja 2007 r. II OSK 777/06 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "(...) wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego określonego w przepisach omawianej ustawy jako procesu inwestycyjnego." Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Przede wszystkim - jak podniósł NSA w powołanym wyżej wyroku- interes prawny wynika również z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, gdy wiąże się to jednocześnie z naruszeniem określonej normy prawa materialnego indywidualizującej ten interes.
Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że należące do W. P. działki nr [...],[...],[...] i [...] graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne budynki zostały usytuowane w odległości 4 m od granicy z działkami nr [...] i [...] oraz 4,1 m od granicy z działką nr [...]. W wystąpieniach do organu I i II instancji skarżący jednoznacznie wskazywał, że budynki są posadowione bez zachowania linii zabudowy, co w konsekwencji ogranicza widoczność przy wyjeździe z jego posesji i dostęp do światła słonecznego, natomiast brak kanalizacji burzowej spowoduje nadmierne nagromadzenie wody, czego skutkiem będzie podwyższenie wód gruntowych na ograniczonym terenie. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że brak legitymacji procesowej W. P. do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] ma charakter oczywisty.
Mała odległość od granicy z działką oraz argumenty wskazujące na ewentualny niekorzystny wpływ na działkę skarżącego wynikający ze zmiany stosunków wodnych powodują, że nie można wykluczyć, iż działki skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W celu jednoznacznego ustalenia tej kwestii konieczne będzie przeprowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu posiadanej dokumentacji i argumentów skarżącego i ewentualnymi oględzinami działki, na której zrealizowano inwestycję oraz działek należących do W. P.. W tej sytuacji konieczne będzie wszczęcie postępowania i zawiadomienie o tym fakcie stron przy zachowaniu wymogów z art. 10 kpa, natomiast ustalenie braku wpływu na działki skarżącego powinno skutkować umorzeniem postępowania w oparciu o art. 105 kpa.
Należy bowiem podkreślić, że uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji ma w tym przypadku charakter wyłącznie procesowy, a Sąd w żadnym stopniu nie przesądził o legitymacji W. P.. Oczywisty jest brak takiej legitymacji po stronie M. R., wobec którego organ powinien wydać nowe postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 kpa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.