Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając w oparciu o art. 141 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 113 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu zażalenia A. J. z dnia [...] sierpnia 2008 r. na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] w sprawie interpretacji zakresu uprawnień budowlanych nr ewid. [...] w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych, utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. A. J. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o interpretację posiadanych uprawnień budowlanych nr ewid. [...] w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych w stosunku do obecnej specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wydała w dniu [...] lipca 2008 r. postanowienie w którym wyjaśniła, że nadane wnioskodawcy uprawnienia budowlane upoważniają do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania, kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie instalacji elektrycznych oraz sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 projektów instalacji elektrycznych.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że "instalacje elektryczne" stanowiły wszelkie instalacje w obiektach budowlanych i na terenie nieruchomości służące do zaopatrzenia w energię do napędów elektrycznych, ogrzewania, oświetlenia i sygnalizacji oraz do ochrony przed wyładowaniami atmosferycznymi i przed skutkami elektryczności statycznej lub prądów błądzących.
Organ wyjaśnił również, że użyte w decyzji nadającej uprawnienia określenie "instalacje elektryczne" zostało zastąpione przez sformułowanie "sieci i instalacje elektryczne" obejmujące instalacje elektryczne, napowietrzne i kablowe linie energetyczne, stacje i urządzenia elektroenergetyczne. Tym niemniej zmiana ta dotyczy wyłącznie zakresu uprawnień budowlanych nadanych na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) wydanych po dacie 13 stycznia 1989 r., kiedy weszło w życie rozporządzenie nowelizujące z dnia 20 grudnia 1988 r. W rezultacie wskazana zmiana nie obejmuje uprawnień budowlanych nadanych przed tą datą, czyli również uprawnień wnioskodawcy.
A. J. złożył zażalenie na ww. postanowienie podnosząc, że w dacie przyznania mu uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych była to jedyna formuła uprawnień elektrycznych uzyskanych podczas pracy w budownictwie elektroenergetycznym. Wnioskodawca wskazał, że pracował przy budowie takich obiektów jak: Elektrociepłownia [...], [...], Elektrownia [...] i sieci elektroenergetyczne ze stacjami energetycznymi. Zdaniem skarżącego, w pojęciu instalacje elektryczne zawierało się pojęcie sieci elektrycznych, gdyż nie przyznawano wówczas odrębnych uprawnień w zakresie sieci elektrycznych. W konsekwencji posiadane przez niego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych uzyskane w 1983 r. obejmują zarówno sieci, jak i instalacje elektryczne.
Rozpatrując zażalenie A. J., Krajowa Komisja Kwalifikacyjna zwróciła uwagę, że osoby posiadające uprawnienia budowlane wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie obowiązują nadal w zakresie w jakim je nadano. W ocenie organu odwoławczego na zakres uprawnień budowlanych A. J. nie miały wpływu zmiany prawne dokonane przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 42, poz. 334), które doprecyzowały, że sieci i instalacje elektryczne obejmowały "instalacje elektryczne, napowietrzne i kablowe linie energetyczne, stacje i urządzenia elektroenergetyczne". W rezultacie uzyskane przez składającego zażalenie uprawnienia budowlane nie upoważniają do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w zakresie sieci elektrycznych.
Ponadto Krajowa Komisja Kwalifikacyjna zaakcentowała, że w zakresie pojęciowym "instalacje elektryczne" nie mieszczą się "sieci elektryczne", na które zwrócił uwagę w zażaleniu A. J. Potwierdza to treść § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stosownie do której osoby, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia pełniły samodzielne funkcje techniczne w budownictwie w zakresie sieci gazowych i elektrycznych na podstawie stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego dokonanego przez zakład pracy zachowują prawo do ich pełnienia w tych zakładach przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej powyższe wskazuje na fakt, że uprawnienia budowlane w zakresie sieci elektrycznych, w okresie od 1 kwietnia 1975 r. do 13 stycznia 1989 r. (tj. od daty wejścia w przepisów rozporządzenia z 1975 r. do czasu wejścia w życie przepisów rozporządzenia) nadawane były nie przez wojewodów, lecz przez zakłady pracy.
Z § 2 rozporządzenia 1988 r. wynika zatem, że uprawnienia w zakresie sieci elektrycznych nie mieściły się w zakresie specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych i wobec tego nadawane były przez zakłady pracy, jako uprawnienia nie określone w zakresie kompetencji wojewodów. Jako nieprawdziwe organ uznał zatem twierdzenie A. J., że sieci elektryczne mieściły się w pojęciu instalacji elektrycznych, związku z czym jest on upoważniony także do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych zakresie sieci elektrycznych.
Ponadto organ drugiej instancji wyjaśnił, że art. 113 § 2 kpa służy wyjaśnieniu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą wątpliwości, są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może w jakikolwiek sposób prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia lub pozostawać w sprzeczności z treścią interpretowanej decyzji.
Powyższe postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2008 r. stało się przedmiotem skargi A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz § 5 ust. 1 pkt. 1 i § 13 ust. 1 pkt. 4 lit. d) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zw. z art. 2 Dyrektywy 1999/42/WE i art. 2 Dyrektywy 92/51/EWG, gdyż Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa błędnie zinterpretowała zakres nadanych mu uprawnień w świetle przepisów krajowego i wspólnotowego porządku prawnego.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia potwierdzającego nabycie uprawnień budowlanych upoważniających do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych także w zakresie sieci elektrycznych; napowietrznych i kablowych linii energetycznych, stacji i urządzeń elektroenergetycznych, zgodnie z odbytą praktyka zawodową tak w kraju jak i za granicą.
W uzasadnieniu skargi A. J. powtórzył w zasadniczej części zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2008 r. Dodał, że przeprowadzona w N. w ubiegłym roku w postępowaniu urzędowym weryfikacja jego przygotowania zawodowego i uzyskanie kwalifikacji "Autoryzowanego zagranicznego elektroinstalatora" dotyczącą osób z wykształceniem o specjalności elektroenergetyka upoważniała go do prowadzenia i nadzorowania robót elektroenergetycznych (budowy rozdzielni, stacji, kabli, sieci także średniego i wysokiego napięcia) w N. w tym także na budowie "M. " prowadzonej przez [...] firmę B. Skarżący podkreślił, że weryfikacja jego kwalifikacji została dokonana przez N. Urząd Państwowy "[...]", zgodnie z art.2 Dyrektywy 1999/42/WE i art. 2 Dyrektywy 92/51/EWG, które określają warunki weryfikacji i stanowią o umiejętnościach i przygotowaniu wymaganym do wykonywania podobnej działalności w krajach Unii Europejskiej.
Tymczasem wydane postanowienia, zarówno [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa jak też Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie brały pod uwagę obowiązującego także Polskę ustawodawstwa wspólnotowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu - choć z zupełnie innych powodów, niż podane w skardze - ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy wskazać, że zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienia wydawane przez organy samorządu zawodowego inżynierów budownictwa opierały się o przepis art. 113 § 2 kpa i dotyczyły wyjaśnienia w drodze postanowienia na żądanie A. J. wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...] nadającej określone uprawnienia budowlane. Powołany przepis służy wyjaśnianiu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą istotne wątpliwości, są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Niemniej jednak wyjaśnienie wątpliwości nie może w jakikolwiek sposób prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia lub pozostawać w sprzeczności z treścią interpretowanej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005).
Za zasadne należy uznać stanowisko, że wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ i w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego. Jedynie w takim przypadku istnieje obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni treści decyzji, tak aby stała się ona czytelnym aktem adresowanym do strony występującej z żądaniem i wywodzącej określone prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. W sytuacji braku obiektywnej niejasności treści decyzji administracyjnej organ, do którego występuje strona z odpowiednim żądaniem obowiązany jest odmówić dokonania wyjaśnienia. Występowanie wątpliwości w treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy decyzja ta nie zawierała żadnych niejasności, jednakże wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione stało się korzystanie w praktyce z uprawnień wynikających z tego aktu. W takim przypadku organ nie może twierdzić, iż treść decyzji budzi wątpliwości i rozstrzygnąć dokonując określonej wykładni.
W takim bowiem przypadku organ nie wyjaśnia wątpliwości co do treści decyzji, lecz dokonuje interpretacji aktualnie obowiązujących przepisów prawa, zaś rozstrzygnięcia wydawane w takich przypadkach w oparciu o przepis art. 113 § 2 kpa nabierają charakteru nowych aktów kształtujących sytuację prawną strony w świetle nowego porządku prawnego, co należy uznać za niedopuszczalne. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany merytorycznej treści decyzji w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 113 § 2 kpa i nadania niejako nowych uprawnień budowlanych w świetle obecnie obowiązującego porządku prawnego.
Należy w tym miejscu wskazać, że zaprezentowany pogląd znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r. sygn. akt I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 1560/01, czy też z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1283/01). Przykładowo w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. Sąd podkreślił, że w trybie art. 113 § 2 kpa nie można dokonywać zmian ani uzupełniania decyzji administracyjnej lub dostosowywać jej treści do wymogów nowego stanu prawnego.
Podzielając całkowicie stanowisko wyrażone w przytoczonych orzeczeniach i przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy zauważenia wymaga, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...] nadającej określone uprawnienia budowlane, której wyjaśnienia domaga się skarżący wydana została na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 i § 13 ust. 1 pkt 4 lit d) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.). Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 cytowanego aktu wykonawczego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wymagane było przygotowanie zawodowe w postaci ukończenia wyższej szkoły technicznej, stwierdzonego dyplomem oraz co najmniej dwuletnia praktyka na budowie.
Natomiast zgodnie z powołanym § 13 ust. 1 pkt 4 lit d) Organ stwierdzał posiadanie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta, kierownika budowy i robót oraz funkcji w specjalnościach techniczno-budowlanych instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych.
Przepisy będące podstawą decyzji nadającej uprawnienia A. J. ograniczają się do specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych. Taki też zakres uprawnień budowlanych został zapisany wprost w decyzji nadającej uprawnienia budowlane z dnia [...] października 1983 r. nr ewid. [...], która powtarza w istocie sformułowania zawarte w cytowanych przepisach, które stanowiły podstawę jej wydania. W rezultacie nie można twierdzić, że decyzja nadająca w dniu [...] października 1983 uprawnienia budowlane A. J. zawiera jakiekolwiek niejasności co do zakresu uprawnień budowlanych, wymagające wyjaśnienia w drodze postanowienia. Dlatego uznać należy, że organy samorządu zawodowego niezasadnie wydały postanowienia wyjaśniające treść nadanych uprawnień. Zawierają one bowiem niedopuszczalną polemikę ze skarżącym odnośnie zakresu posiadanych uprawnień w kontekście wpływu zmian w prawie, które nastąpiły po wydaniu wspomnianej decyzji na posiadany zakres uprawnień.
Tymczasem takie działania organów - w sytuacji gdy treść decyzji rozpatrywana pod kątem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych - nie mają umocowania w art. 113 § 2 kpa.
Skoro Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa rozpatrując zażalenie A. J. na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2008 r. słusznie zauważyła, że art. 113 § 2 kpa służy wyjaśnieniu wątpliwości jedynie takich decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą wątpliwości, natomiast nie może być instrumentem prowadzącym do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego to nie może utrzymać w mocy postanowienie wyjaśniające wątpliwości. W ocenie Sądu w takim przypadku organ drugiej instancji powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa i uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wyjaśnienia wątpliwości, powołując się na przedstawioną wyżej argumentację.
Zdaniem Sądu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...] nadającej określone uprawnienia budowlane nie budzi żadnych wątpliwości i nie wymaga przeprowadzenia procesu interpretacyjnego i dokonywania wykładni jej treści. Organ pierwszej instancji powinien zatem domówić wyjaśnienia treści decyzji. Czym innym jednak jest jak najbardziej dopuszczalna, czy wręcz konieczna korespondencja prowadzona między skarżącym a organem samorządu zawodowego w celu wyjaśnienia wpływu zmian dokonanych w przepisach prawa na zakres uprawnień budowlanych A. J. Innymi słowy brak wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania nie oznacza, że nie istnieje konieczność ustalenia właściwego zakresu uprawnień budowlanych w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa. W szczególności organ prowadząc na nowo postępowanie będzie zobowiązany do wnikliwej analizy wniosku skarżącego w kontekście powoływanych przez niego przepisów wspólnotowych.
Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na nowelizację przepisów Prawa budowlanego, skreślenie art. 12a tej ustawy i wejście w życie ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 63, poz. 394).
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.