Uzasadnienie
UZASADNENIE
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007r. ([...]), na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, po wznowieniu postępowania w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r. ([...]), którą przyznano solidarnie A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. od Wojewody [...] odszkodowania w kwocie 535.365 zł - odmówił uchylenia ww. decyzji.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynika, że decyzją z dnia [...] września 1997r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 1997r. ([...]), którą pozostawiono bez rozpoznania wniosek I. Sp. z o.o. z dnia 15 lipca 1996r. dotyczący zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na kontynuację robót budowlanych budynku biurowo-wystawowego położonego przy ul. K. w W..
W dniu 27 września 2000r. Spółka I. oraz A. i A. P. złożyli wniosek o odszkodowanie za szkodę powstałą w skutek wydania ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1997r. którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 1997r.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. ([...]) przyznał solidarnie A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. od Wojewody [...] odszkodowanie w wysokości 535.365 zł.
Pismem z dnia 27 października 2003r. A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. złożyli wniosek o wznowienie, na podstawie art. 145a § 1 kpa, postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r. i "orzeczenie, obok odszkodowania za szkodę rzeczywistą, odszkodowania za utracone korzyści w kwocie 6.259.078 zł. Wnioskodawcy powołali się na wyrok z dnia 23 września 2003r. sygn. akt K 20/02 (Dz. U. z 2003r. Nr 170, poz. 1660) w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 160 § 1 kpa w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzeczeniu Trybunał określił moc wiążącą orzeczenia, wskazując, że ma ono zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997r. to jest wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ podniósł, że art. 160 kpa został uchylony na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) obowiązującej od dnia 1 września 2004r. Zgodnie z art. 5 ww. ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym.
Podsumowując organ stwierdził, że zdarzeniem prawnym z którym wiąże się żądanie odszkodowania jest decyzja z dnia [...] września 1997r. stwierdzająca nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. Wskazana decyzja została wydana przed wejściem w życie Konstytucji RP, czego skutkiem jest niedopuszczalność odszkodowania w zakresie lucrum cessans w przedmiotowej sprawie.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2007r.
W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej i powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2006r. (LEX nr 181261) stwierdził, że zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają wpływu na zasadność kontrolowanego rozstrzygnięcia, a powołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006r.(ll CZP 84/05, OSNCP z 2006r., nr 7-8, poz. 114) nie może stanowić przesłanki uchylenia ww. decyzji, gdyż dotyczy innego rodzaju działalności.
Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2007r. i zarzucając naruszenie art. 77 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 160 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą stwierdzeniem niedopuszczalności dochodzenia odszkodowania w zakresie lucrum cessans z wobec stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r.
Ponadto w skardze sformułowano zarzuty:
* naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do uchylenia skarżonej decyzji na podstawie art. 145a kpa, skutkiem czego wydano decyzję odmawiającą jej uchylenia oraz
* naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie odmiennej oceny prawnej w zakresie istnienia przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145a kpa oraz skutków wywołanych decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1997r.
W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazali, że odpowiedzialność odszkodowawczą władzy publicznej wywodzą z faktu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 1997r. dotkniętej wadą nieważności. Podstawą przyznania odszkodowania jest art. 160 kpa w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenia nieważności ww. decyzji dokonano decyzją z dnia [...] września 1997r.
Pomimo, że obie wyżej powołane decyzje wydano przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, to - w ocenie skarżących - szkoda wynikająca z istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] dotkniętej wadą nieważności, nie powstała w dniu jej wydania. Wydanie decyzji było jedynie zdarzeniem, które zapoczątkowało istnienie szkody, w zakresie utraconych korzyści i narastało do momentu definitywnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego i wydania decyzji zgodnej z prawem to jest do dnia [...] lutego 2001 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa).
Stosownie do treści art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, stanowiącą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2007r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r., którą - na podstawie art. 160 kpa - przyznano solidarnie A. i A. P. oraz INTERCAM Sp. z o.o. od Wojewody [...] odszkodowania w kwocie 535.365 zł.
Na wstępie podnieść należy, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu wznowieniowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania, którego istotą jest weryfikacja wad postępowania decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to pomimo odrębności procesowej pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem toczącym się uprzednio w postępowaniu zwykłym. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w konsekwencji bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
Weryfikacja wad postępowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu winna być dokonywana w takim samym trybie, w jakim toczyło się postępowanie zwykłe, bowiem specyfiką tego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (patrz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006r., II OSK 730/05, LEX nr 209471).
W świetle przedstawionej argumentacji, charakter i tryb w jakim wydano decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r., przyznającą skarżącym ww. odszkodowanie rzutuje na ocenę i tryb w jakim wydano decyzje administracyjne w postępowaniu wznowieniowym.
Tryb dochodzenia odszkodowania został uregulowany w § 4 i 5 art. 160 kpa. i składał się z dwóch etapów, z których pierwszy był etapem administracyjnym, drugi etapem sądowym. Właściwym w pierwszym etapie był organ, który stwierdził nieważność lub niezgodność z prawem. Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją administracyjną o przyznaniu odszkodowania bądź o odmowie jego przyznania.
Od decyzji ww. organu "strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania", mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji. W przypadku wytoczenia powództwa rozpoczynał się drugi etap postępowania w sprawie o odszkodowanie, w którym niezawisły sąd nie rozpatrywał "odwołania" od decyzji organu administracji państwowej, lecz rozpatrywał i rozstrzygał, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, spór między dwiema równorzędnymi stronami tj. powodem, którym była strona zakończonego postępowania administracyjnego i pozwanym -organem, który wydał decyzję w tym postępowaniu.
Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, prowadzone na podstawie art. 160 kpa, było zatem postępowaniem jednoinstancyjnym, gdyż wydana przez właściwy organ decyzja w sprawie odszkodowania nie podlegała ani zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, ani kontroli sądu administracyjnego.
Jeśli zatem postępowanie toczące się w trybie art. 160 kpa było jednoinstancyjne, to takie winno być również postępowanie toczące się w postępowaniu wznowionym, gdyż -jak wykazano powyżej - sprawa "wraca" do trybu w jakim toczyło się postępowanie zwykłe.
Wyjaśnić należy, że jakkolwiek art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004r. (art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy -Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 162, poz. 1692), to jednak zachował moc obowiązującą do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004r. (art. 5 ww. ustawy).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. stronom nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tylko powództwo do sądu powszechnego. Organ I instancji winien był zatem pouczyć stronę o przysługującym prawie i terminie do wniesienia powództwa cywilnego i na tym zakończyć postępowanie administracyjne.
W związku z powyższym - zdaniem Sądu - rozpoznanie wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości o której mowa w art. 156 §1 pkt 1 kpa, bowiem przepis ten należy odnosić do naruszenia każdego rodzaju właściwości, a więc zarówno tzw. właściwości wewnętrznej tj. pomiędzy organami administracji publicznej, jak również do właściwości zewnętrznej, czyli między ww. organami a innymi organami wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991r, III ARN 17/91 - PiP 1992, Nr 3 oraz z dnia 27 marca 2002r, III RN 225/01, niepubl., a także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak J. Borkowski, Wyd. C.H. Beckstr. 743)
W tym miejscu wskazać trzeba, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa o ponowne rozpatrzenie sprawy, niewątpliwie nie może rodzić negatywnych skutków dla strony. Zatem strona, która wskutek wadliwego pouczenia nie wniosła powództwa do sądu powszechnego, może je wnieść równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu, bowiem uchybiła terminowi bez własnej winy (art. 168 kpc).
W konsekwencji poczynionych ustaleń, zarzuty przedstawione w skardze pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W punkcie II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.