Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań: J. D. oraz R. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego, na posesji usytuowanej przy ulicy [...] w W. (działka nr x).
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 17 października 2005 r. Wojewoda [...] w niniejszej sprawie wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 387/07, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/06, którym oddalono skargę R. D. na decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że J. D. nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania nieważnościowego w sposób prawem przewidziany, a ponadto wskazał, że organ administracyjny w niniejszej sprawie nie dokonał ustaleń, czy odstępstwo pozwolenia na budowę od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w konsekwencji stanowi naruszenie interesów osób trzecich. Organ odwoławczy, bowiem, wydając zaskarżoną decyzję, nie dokonał takiej oceny i nie uzasadnił na czym opierał swoje stanowisko, przyjmując wydanie decyzji kontrolowanej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności gdy chodziło o naruszenie interesu osób trzecich.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też naruszenie interesów osób trzecich nie stanowią przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ naruszenia te winny mieć postać kwalifikowaną – "rażącego naruszenia prawa".
Po ponownym rozpoznaniu skargi R. D. na decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1231/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], wskazując, że w jego ocenie, nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, iż zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. o pozwoleniu na budowę.
W związku z wyrokami: Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 387/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt
VII SA/Wa 1231/08, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania nieważnościowego.
W odpowiedzi na ww. zawiadomienie I. i S. U. – właściciele sąsiedniej działki złożyli pismo, w którym wskazali na nieprawidłowo usytuowany śmietnik na działce nr x, zbudowanie garażu nadziemnego w ostrej granicy z ich posesją, z którego wody są odprowadzane na ich działkę oraz naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. Natomiast inwestor – R. D., ustosunkowując się do ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania wnioskował o umorzenie postępowania.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 2 w związku z 158 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...].
W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.). W jego ocenie decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] jest niezgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Nr [...], ponieważ decyzja Burmistrza ustalała warunki zabudowy dla obiektu budowlanego o zupełnie innych parametrach, w zakresie: ilości mieszkań i miejsc garażowych oraz postojowych, powierzchni zabudowy i użytkowej, kubatury, w innym usytuowaniu w stosunku do granicy z sąsiednią działką nr y. Ponadto Wojewoda wskazał, że ww. decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała nadbudowy o jedną kondygnację budynku istniejącego na działce nr x, a z kolei zatwierdzony decyzją Nr [...] projekt zagospodarowania działki nie przewidywał, uwzględnionego w decyzji o warunkach zabudowy – placu zabaw i rekreacji.
Organu I instancji wskazał, że zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone decyzją wiązały organ wydający pozwolenie na budowę.
W oparciu o ww. ustalenia Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu W. Nr [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. W jego ocenie tak znaczne różnice pomiędzy projektem budowlanym a decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczają, że naruszenie prawa jest rażące, a wydana decyzja – niemożliwa do zaakceptowania jako wydana przez organ praworządnego państwa. A zatem organ architektoniczno-budowlany nie dokonał odpowiednich sprawdzeń, wskazując, że projekt budowlany zgodny jest z treścią i rysunkiem planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady W. z dnia 28 września 1992 r. Nr XXXV/199/92 (Dz. Urz. Woj. W. z dnia 15 października 1992 r., Nr 15, poz. 184).
Odwołania od ww. decyzji złożyli: J. D. oraz R. D., zarzucając decyzji Wojewody naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Dodatkowo R. D. w swoim odwołaniu wskazał na naruszenie art. 42 ustawy o zagospodarowani przestrzennym z 1994 r. oraz błędy w ustaleniach faktycznych.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu ww. odwołań, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego (niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), wskazując, że projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...], przewiduje budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, 10-mieszkaniowego (zamiast 9.), z garażem w kondygnacji piwnicznej na 16 samochodów (zamiast 8), o powierzchni zabudowy 512,5 m2 (zamiast 280 m2), powierzchni użytkowej 1266,6 m2 (zamiast 750 m2) i kubaturze 4250 m3 (zamiast 3600 m3), usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr y (zamiast 9 m od granicy z ww. działką). Projekt zagospodarowania przewiduje również budowę 2 zewnętrznych miejsc parkingowych (zamiast 16.). Projekt zagospodarowania zatwierdzony decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nie przewiduje natomiast budowy uwzględnionego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - placu zabaw i rekreacji.
Ponadto organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu W. o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego projektowany budynek mieszkalny zwrócony jest w stronę granicy z działką budowlaną nr ew. y ścianą z otworami okiennymi i został usytuowany bezpośrednio przy granicy działki (część garażowa z tarasem).
Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...], w sposób rażący narusza ww. przepisy prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ocena prawidłowości decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., Nr [...], o warunkach zabudowy. W ocenie organu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 387/07, nie przesądził, że w omawianej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: J. D. oraz R. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w swoich odwołaniach, w zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 42 ustawy o zagospodarowani przestrzennym z 1994 r. oraz błędów w ustaleniach faktycznych. R. D. w swojej skardze wskazał ponadto na naruszenia art. 35 Prawa budowlanego, natomiast oboje skarżący wskazali na błędne ustalenia organu odwoławczego, że budynek mieszkalny jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki nr y ścianą z otworami okiennych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. A zatem w niniejszej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracyjne obu instancji, związane są oceną prawną wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 387/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1231/08.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Pomimo, że organy obu instancji związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyrokach sądów administracyjnych, to nie zastosowały się do nich, przeprowadzając ponownie postępowanie nieważnościowe w sposób wadliwy.
Należy mieć na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach.
Jedną z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie której organy obu instancji orzekały w niniejszej sprawie jest kwalifikowane naruszenie prawa – "rażące naruszenie prawa" (pkt 2). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 387/07, "ani odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też naruszenie interesów osób trzecich nie stanowią przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłankę nieważnościową w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowić może tylko "rażące naruszenie prawa", zwykłe choć nawet oczywiste naruszenie prawa nie wyczerpuje wymogu zawartego we wskazanym przepisie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ administracji w postępowaniu nieważnościowym zobowiązany jest bezwzględnie do wykazania i uzasadnienia swego stanowiska ocennego, dlaczego uznaje określone naruszenie prawa za rażące".
Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie nieważnościowe, ponieważ nie wyjaśniły podstawowych kwestii dotyczących oceny rażącego naruszenia prawa i nie objęły oceną w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. całego materiału dowodowego sprawy. Tym samym, decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepisy te wymagają od organów administracyjnych podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W trakcie postępowania to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie organ administracyjny (nadzorczy) dla prawidłowego ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego winien nie tylko wskazać na różnice, które są zasadnicze, pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy, ale także określić, czy w świetle porządku prawnego, takie różnice są nie do zaakceptowania. Organy obu instancji winny mieć bowiem na względzie, że na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ orzekający w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu winien określić: rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, okres ważności decyzji.
A zatem jak wynika z ww. przepisu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytyczała ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające kolejnym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, ale dopiero na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjście organu administracyjnego poza ww. elementy określone w art. 42 ust. 1, może oznaczać, że doszło po przekroczenia ustawowych kompetencji. Np. w kwestii usytuowania budynku i jego kształtu, jak wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę (por. wyrok z dnia 5 marca 2001 r. Naczelnego Sadu Administracyjnego sygn. akt IV SA 24/99, publ. LEX nr 53359). Z tego względu organy administracyjne ponownie przeprowadzając postępowanie nieważnościowe winny rozważyć, czy naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w okolicznościach konkretnej sprawy ma postać kwalifikowaną – "rażącego naruszenia prawa".
Ponadto w celu ustalenia kwalifikowanej postaci naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich, w pierwszej kolejności organy nadzorcze winny ustalić dokładne usytuowanie obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, ponieważ z uwagi na posadowienie garażu na działce nr x w granicy z działką sąsiednią nr y i treść § 12 ww. rozporządzenia jest to element sine qua non do ustalenia, czy doszło w ogóle do jakiegokolwiek naruszenia prawa, nie mówiąc o "rażącym naruszeniu prawa". W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywał bowiem § 12 ust. 4 rozporządzenia, który określał odległości jakie należy zachować pomiędzy budowanym budynkiem a granicą działki sąsiedniej. Jednak w ust. 5 i 6 dopuszczał określone odstępstwa, w tym m.in. możliwość posadowienia budynku w granicy z działką sąsiednią, tak jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym miejscu wskazania wymaga, że organ II instancji dokonał błędnych ustaleń, że w granicy z działką nr y posadowiono budynek, który zawiera otwory okienne.
Materiał dowodowy jaki znajduje się w aktach sprawy nie pozwala na takie stwierdzenie. Z projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki nr x wynika, że ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości 5,95 m od granicy z działką nr y.
A zatem zupełnie chybiony jest zarzut organu II instancji w zakresie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego z przyczyny wskazanej w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo, z uwagi na treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny, wobec zarzutów właścicieli działki nr y (zgłoszonych w trakcie postępowania nieważnościowego), obowiązany będzie zbadać, czy usytuowanie śmietnika oraz projektowany sposób odprowadzania wód opadowych z tarasu, znajdujących się na działce nr x, w sposób rażący narusza uzasadnione interesy osób trzecich. W uzasadnieniu organów obu instancji brak jest ustaleń co do uzasadnionych interesów osób trzecich i wpływu przedmiotowej inwestycji na zagospodarowanie działek sąsiednich.
Ponadto dla pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy organ administracyjny winien zbadać, czy inne elementy zagospodarowania działki nr x nie naruszają rażąco interesu osób trzecich oraz zapoznać się z treścią drugiej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...], na którą powołano się projekcie zagospodarowania działki nr x. W projekcie tym uwzględniono również rozbudowę istniejącego już na działce nr x budynku (na rysunku oznaczonym dwójką). Jednak w niniejszej sprawie rozbudowa tego budynku nie jest przedmiotem projektu budowlanego, jaki i decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dodatkowo wskazania wymaga, że w przedmiotowej sprawie organy nadzorcze obu instancji ograniczyły się wyłącznie do sprawdzenia czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza rażąco prawo (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), natomiast w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym ww. organy administracyjne w ogóle nie zbadały czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało przeprowadzone przez organy nadzorcze obu instancji w sposób niepełny.
Z tych względów należy uznać, że postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazania wymaga, że organ II instancji ma rację twierdząc, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 387/07, nie przesądził, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd ten wskazał wyłączenie, że kwestia ta nie została należycie przez organy administracyjne wyjaśniona.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.