Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) uzgodnił, na etapie przed wydaniem pozwolenia na budowę, przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...], zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego o wysokości 9,2 m w G. przy ul. Ł..
M. i K. S., właściciele nieruchomości sąsiedniej, odwołali się od tej decyzji twierdząc, iż przedsięwzięcie będzie wpływało niekorzystnie na ich nieruchomość. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak [...] umorzył jednak postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wywodząc, że w przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowym odwołujący się nie posiadają przymiotu strony postępowania ze względu na zapis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 - tekst jednolity z późn. zm.). Według tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są bowiem jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem Ministra, ze względu na nieprzekroczenie przez zamierzoną inwestycję standardów jakości środowiska określonych w rozporządzeniu wykonawczym, brak jest podstaw do tworzenia wokół inwestycji - na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska - obszaru ograniczonego użytkowania, a zatem, jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę, nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, skarżący nie mają więc w postępowaniu uzgodnieniowym przymiotu strony.
M. i K. S. złożyli skargę na tę decyzję ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Art. 4 Prawa budowlanego stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Art. 28 k.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Art. 28 ust 2 Prawa budowlanego ustanawia wyjątek od tej ogólnej zasady stanowiąc, iż "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.
Na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4, stoi art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, czyniąc stroną postępowania budowlanego każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.
W relacji do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania.
W pierwszym rzędzie rozważyć przeto należało czy postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska jest "postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę", o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem czy organ prowadzący postępowanie na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska ma uprawnienie do zastosowania przepisu szczególnego, jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Art. 61 § 3 k.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli zatem art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oznacza to, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego wszczyna się w dacie złożenia przez wnioskodawcę kompletnego wniosku wraz z uzgodnieniami, między innymi w zakresie ochrony środowiska, jeżeli wymaga tego przepis prawa.
Art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowią, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego m.in. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Jest to postępowanie z zakresu ochrony środowiska załatwiające decyzją ostateczną odrębną sprawę administracyjną, wszczętą i prowadzoną jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego (art. 61 § 3 k.p.a.). W tym zaś sensie sprawa taka stanowi część postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia budowlanego, iż w przypadkach opisanych przez prawo, jest niezbędnym elementem zdarzeń prawnych, które poprzedzać muszą wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdyż wynik takiego postępowania stanowi niezbędne uzgodnienie, które należy przedłożyć wraz z projektem inwestycji.
Z zestawienia wymienionych wyżej przepisów wypływa wniosek, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem poprzedzającym wszczęcie "postępowania w sprawie pozwolenia na budowę", a art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie ma zastosowania. Legitymację strony w takim postępowaniu należy oceniać według treści art. 28 k.p.a. Już z tych względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.
Podstawę do zastosowania art. 28 Prawa budowlanego dla oceny legitymacji strony, będzie miał dopiero organ budowlany, po merytorycznej ocenie wpływu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia dokonanej przez organ ochrony środowiska, przy czym zakres badania legitymacji stron dokonywany przez organ architektoniczno budowlany będzie się opierał nie tylko na treści uzgodnień w zakresie ochrony środowiska, lecz na analizie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, tj. obszaru, który zgodnie z treścią tego przepisu powinien być wyznaczony przez organ na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów takich należą zaś nie tylko przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, lecz przede wszystkim przepisy prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych, a także szereg innych przepisów.
Z tych względów nieuprawniony i przedwczesny jest wniosek Ministra Środowiska zawarty w odpowiedzi na skargę, że brak podstaw do tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska przesądza o tym, iż obiekt taki nie będzie ograniczał zagospodarowania terenów sąsiednich.
Dokonując ocen na podstawie art. 28 k.p.a. organ ochrony środowiska winien natomiast dokonać własnych ocen na podstawie zebranych w sprawie dowodów. Raport oddziaływania na środowisko wykazał bowiem, że teren, na którym projektowana jest stacja, to teren zabudowy mieszkaniowej. Z oceny skutków projektowanej inwestycji wynika więc, że w wyliczonych odległościach od urządzenia stacji nie będzie można, bez narażenia się na negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia, rozbudować istniejących budynków ponad określoną wysokość oraz, że w przypadku nowych obiektów liczyć się trzeba z koniecznością ograniczenia ich wysokości, a zatem zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości może być dotknięte istotnymi ograniczeniami w inwestowaniu. Kwestie te raport pomija odnosząc się jedynie do istniejącej zabudowy i oceniając, że obszary zagrożenia znajdują się na wysokościach niedostępnych obecnie dla ludzi. Jednakże właściciele nieruchomości, na których prawo do zabudowy może oddziaływać przedsięwzięcie mają prawo brać udział w postępowaniu i w tych kategoriach należy oceniać legitymację strony w niniejszym postępowaniu.
Dotyczy to zwłaszcza właściciela nieruchomości, który ma uprawnienia nie tylko do samego gruntu, lecz również prawo do zabudowy na tym gruncie. Okoliczności przytoczone powyżej uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.