Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 do 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz.267) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010r. poz.1623 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. P., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi na terenie działki nr [...] położonych w miejscowości [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r.
W uzasadnieniu organ podał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wystąpił Wójt Gminy [...]. Ponieważ nie może on być stroną postępowania nadzwyczajnego wszczęte zostało z urzędu. W wyniku jego przeprowadzenia ustalono, że teren na którym znajduje się działka nr [...] objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2002r. (opublikowaną w Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]). Zgodnie z planem przeznaczony jest on pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (symbol 34MN).
W punkcie 4.1 karty terenu dotyczącym warunków zagospodarowania wskazano podział terenu na 6 działek budowlanych. Obowiązujące linie zabudowy wynoszą 6,0 m od linii rozgraniczających ulic dojazdowych, procent pokrycia powierzchni działki zabudową do 25%.
Zgodnie z ww. planem miejscowym przez działkę nr [...] zaplanowano drogę dojazdową do pozostałych działek o szerokości 12 m o symbolu 09KD1/2. 0d linii rozgraniczających drogę obowiązuje 6 m linia zabudowy. Jednocześnie warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest wcześniejsze wydzielenie geodezyjne ulic dojazdowych.
W niniejszej sprawie decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzona wydzieleniem drogi dojazdowej 09KD, co stanowi rażące naruszenie prawa miejscowego.
Dalej organ wskazał, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym w skali 1:500, zostały naniesione przewidywane obowiązujące linie zabudowy oraz linie rozgraniczające przyszłą drogę dojazdową do osiedla. Dokonując sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego, sporządzonego w skali 1:1000, stwierdzono, że odległości projektowanych budynków od istniejącej ul. Wielopole oraz naniesione obowiązujące linie zabudowy i linie rozgraniczające drogę 09KD zostały przesunięte w kierunku południowo-zachodnim o około 4 m, co niezgodne jest z załącznikiem graficznym obowiązującego na dzień wydania decyzji, miejscowego planu przestrzennego części wsi [...]. Wprawdzie w treści planu jak i na rysunku planu nie naniesiono odległości budynków od dróg istniejących, to dokonując interpolacji odległości w planie i na projekcie, odległości te w ocenie organu nie zostały zachowane.
W konsekwencji po wydzieleniu drogi dojazdowej zgodnie z planem miejscowym, jeden z budynków znajdzie się w odległości około 2 m od linii rozgraniczającej drogę, co z kolei spowoduje naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz niezachowanie obowiązującej linii zabudowy.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że proces wydzielenia drogi dojazdowej 09KD zgodnie z planem miejscowym, został rozpoczęty już na działkach sąsiednich, zatem wydana decyzja pozwolenia na budowę praktycznie uniemożliwi przeprowadzenie drogi zgodnie z planem miejscowym oraz może spowodować konieczność dokonania jego zmiany.
Powyższe oznacza, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ architektoniczno – budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010r., w zakresie dotyczącym budynku [...], w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w pozostałym zakresie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że na projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym w skali 1:500 zostały naniesione linie rozgraniczające drogę oraz linie zabudowy. Z porównania linii rozgraniczających znajdujących się na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania terenu powiększonych w skali 1:500 i linii rozgraniczających wrysowanych na projekcie zagospodarowania terenu w skali 1:500 wynika, że na projekcie zagospodarowania terenu linie rozgraniczające drogę zostały przesunięte w kierunku południowo – zachodnim od ok. 1,5 m do ok. 4 m (w zależności od stosownych punktów odniesienia).
Tym samym budynek [...] wprawdzie nie został usytuowany w miejscu przeznaczonym pod zabudowę drogi, ale został zaprojektowany w odległości mniejszej niż przewidziana w planie od linii rozgraniczającej drogę (od ok. 1,5 m do ok. 3 m) zamiast w odległości 6 m.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, że każdy z budynków ([...] i [...]) objętych kontrolowaną decyzją stanowi oddzielne zamierzenie inwestycyjne, mogące być przedmiotem odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też nie ma przeszkód, aby stwierdzić nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010r., w części dotyczącej budynku [...], zbliżonego do linii rozgraniczających drogę.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązkiem organu wydającego pozwolenie na budowę było nie tylko oparcie się na informacjach podanych przez projektanta w sporządzonym projekcie architektoniczno – budowlanym, ale skonfrontowanie tych informacji z zapisami i rysunkami planu. Zaniechanie wyjaśnienia powyższej kwestii prowadzi do rażącego naruszenia art. 7 Kpa, stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a w konsekwencji rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Dalej organ wskazał, że inwestycja przekracza dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ilość kondygnacji. Jednocześnie spełniono warunek maksymalnej dopuszczalnej wysokości mierzonej od najwyższego punktu terenu do kalenicy dachu - 8,50 m. Oceniając to uchybienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie ma ono charakteru rażącego.
Podsumowując dokonane ustalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010r., prowadzi do stwierdzenia, że w zakresie, w którym nie dotyczy budynku [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. Weryfikowana decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. wniósł B. P. Skarżący wskazał, że projekt zagospodarowania został uzgodniony z Wójtem Gminy [...], który będzie po wydzieleniu i uregulowaniu prawa własności zarządcą drogi i jest również organem opracowującym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Skoro organ ten w decyzji z dnia [...] września 2009 r. sprostowanej następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. oraz w piśmie dotyczącym stanowiska co do planowanej rzędnej projektowanej drogi oznaczonej symbolem 09.KD1/2 nie wniósł żadnej uwagi co do jej wrysowanego przebiegu oznacza to, że nie ma żadnych uwag co do jej usytuowania. Stanowisko Wójta, który wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezzasadne. Oba obiekty zostały wytyczone i wybudowane, zgodnie z uzgodnionym bez jakichkolwiek uwag przez Wójta Gminy [...] projektem zagospodarowania stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. Jeżeli organ przygotowujący i czuwający nad realizacją planów zagospodarowania nie wnosi uwag to oznacza dla każdego obywatela oraz innego organu, w tym przypadku Starosty, że wszystko jest zgodne z prawem.
Wójt miał obowiązek w momencie uzgadniania zwrócić szczególną uwagę na przebieg drogi i skoro zajął stanowisko w sprawie jej rzędnej nie mógł tego zrobić bez odniesienia się do jej usytuowania w terenie i planie.
Dodał, że plany zagospodarowania wykonywane są w skali 1:1000 nie są tak bardzo precyzyjne, co powoduje różny pomiar odległości. Na rysunku planu określono szerokość pasa drogi 09KD1/2 (12m) oraz odległość linii zabudowy (po 6 m z każdej strony) i te parametry zostały zachowane.
Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie decyzji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., którą organ stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oznaczonego jako [...] i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w pozostałym zakresie.
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną, możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35.
Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa".
Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36.
Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.
A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.
Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że organ orzekając o kwalifikowanej wadliwości decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w związku z tym nie wykazał czy stwierdzona wadliwość decyzji stanowi naruszenie prawa i czy naruszenie to ma charakter rażący.
Starosta [...] kontrolowaną decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych [...] i [...] z dwoma lokalami mieszkalnymi. Stwierdzając nieważność przedmiotowej decyzji w części dotyczącej budynku [...] organ uznał, iż jego lokalizacja przedstawiona w projekcie zagospodarowania terenu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r.
W ocenie organu nadzoru w projekcie zagospodarowania terenu (stanowiącym część projektu architektoniczno – budowlanego) linie rozgraniczające drogę przesunięte zostały w kierunku południowo – zachodnim o ok. 1,5 m do ok. 4 m, a tym samym budynek [...] został zaprojektowany w odległości mniejszej niż przewidziana w planie od linii rozgraniczających drogę, która powinna wynosić 6 m.
Analiza znajdującego się w aktach administracyjnych projektu zagospodarowania terenu nie pozwala jednak na takie twierdzenie. Przede wszystkim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł swoje stanowisko z "(...) porównania linii rozgraniczających znajdujących się na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powiększonych w skali 1:500 i linii rozgraniczających wyrysowanych na projekcie zagospodarowania terenu w skali 1:500...". Podobną analizę przeprowadził organ pierwszej instancji wskazując jednak, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został w skali 1:1000, a nadto "(...) w treści planu jak i na rysunku planu nie naniesiono odległości budynków od dróg istniejących, to dokonując interpolacji odległości w planie i na projekcie, odległości te nie zostały zachowane."
Także przesunięcie linii rozgraniczających drogę zostało odmiennie wyliczone przez organy obu instancji. Wojewoda Pomorski wskazał na przesunięcie o ok. 4 m, gdy tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że jest to odległość od ok. 1,5 m do ok. 4 m..
Powyżej wskazana argumentacja nie daje, w ocenie Sądu, podstaw do jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości przyjęcia, że kontrolowana decyzja Starosty [...] rażąco narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Wskazać nadto należy, że z projektu zagospodarowania terenu wynika zachowanie obowiązującej (6 m) linii zabudowy od linii rozgraniczających drogę.
Organ dokonując "interpolacji" odległości w planie i na projekcie, nie wyjaśnił na czym ten zabieg w jego wykonaniu polegał.
Interpolacja w kartografii polega na wskazaniu położenia wybranej wartości pośredniej między dwiema wartościami punktów odniesienia. Inaczej mówiąc interpolacja to sposób wyznaczania punktów, przez które przebiegają izolinie (K. Kowalczyk Wybrane zagadnienia z rysunku map. Wyd. Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego, Olsztyn, 2004 r.).
W związku z powyższym przypomnieć należy, że obowiązkiem organu orzekającego o rażącej wadliwości decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) jest jednoznaczne wykazanie tej wadliwości, a nadto ocena czy skutki jakie wywołała decyzja rażąco naruszająca prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Organ nie może także zapomnieć o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest wyrażona w art. 16 zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych.
Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu.
Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.