Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania W. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia, na wniosek W. T., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], udzielającej H. T. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek W. T., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], udzielającej H. T. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M..
Odwołanie od decyzji złożył W. T..
3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 3 pkt 7 i 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego stwierdził, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym rozbiórki ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazał, że wnioskodawca mimo wezwania do udokumentowania jego tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], nie uczynił tego oraz że nie był stroną postępowania w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę.
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B., X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w S., współwłaścicielami działki nr ewid. [...] są H. T. oraz J. T..
Zdaniem organu drugiej instancji W. T. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.
- 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.
- II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron
- 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. T..
Skarżący zakwestionował prawidłowość wydanego H. T. pozwolenia na rozbiórkę, twierdząc, że on, jego matka i rodzeństwo nabyli po ojcu – Z. T. spadek, w skład którego wchodzi rozebrany dom. Do skargi została załączona kopia postanowienia Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. T..
- 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
- III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "ppsa".
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ppsa Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.
- 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
- 3. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, była zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, która rozstrzyga o nieistnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego uzasadniającego jego występowanie w sprawie w charakterze strony. Oznacza to, że w niniejszej sprawie podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była ocena legitymacji procesowej W. T. do skutecznego inicjowania postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], udzielającej H. T. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M..
Oceniając legitymację skarżącego w postępowaniu nieważnościowym, Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu.
4. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony.
Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Z powyższych rozważań wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa.
5. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpił W. T., twierdząc, że przysługuje mu prawo do budynku, w stosunku do którego Starosta [...] wydał pozwolenie na rozbiórkę na wniosek H. T., jednocześnie z pominięciem jego jako strony postępowania. Wyjaśnienie tych kwestii niewątpliwie wymagało wszczęcia postępowania nieważnościowego celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te miały posłużyć temu, czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona, która legitymuje się interesem prawnym, a co za tym idzie, czy możliwe jest rozpoznanie takiego wniosku pod względem merytorycznym, tj. rozważenia czy decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę jest obarczona kwalifikowanymi wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa. A zatem tak ukształtowany sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na obecnym etapie postępowania wynikał z tego, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę winien być analizowany na podstawie art. 28 kpa, w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wprowadza określone modyfikacje wobec ww. przepisu kpa w zakresie sposobu ustalenia interesu prawnego konkretnego podmiotu. W przypadku ustalenia, że wnioskodawca nie jest stroną, organ nadzorczy winien umorzyć postępowanie nieważnościowe, tak jak to uczynił w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
6. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę, wystąpił skarżący. Jednak dla ustalenia interesu prawnego skarżącego w sprawie o wydanie tego pozwolenia nie wystarczy wskazanie, że przysługuje mu prawo do budynku, ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, konieczne jest wykazanie tego prawa. W tym miejscu wskazania wymaga, że powyższe wykazanie winno polegać na wskazaniu przez wnioskodawcę naruszenia w tym zakresie jego interesu prawnego, co jest równoznaczne ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie będzie związane z realizacją przedsięwzięcia objętego pozwoleniem na rozbiórkę.
Nie chodzi tu więc o przepisy wyłącznie prawa administracyjnego (budowlanego), ponieważ powołać w tym zakresie można też przepisy innych gałęzi prawa, w tym np. prawa cywilnego - art. 140 K.c. Jest to jeden z poglądów jaki występuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wypowiedziano stanowisko, że art. 140 K.c. może stanowić źródło dla uwzględnienia interesu prawnego wnioskodawcy. Nie chodzi tu więc o to czy w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do powstawania takich uciążliwości jak: zwiększenie hałasu, ruchu samochodowego, zanieczyszczenia powietrza, ale czy powstanie tych uciążliwości związane będzie z naruszeniem konkretnych przepisów prawa. Ważne w tego rodzaju sprawach jest natomiast ustalenie czy wnioskodawcy nie przysługują prawa do nieruchomości sąsiedniej, która zalicza się do "obszaru oddziaływania obiektu", a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
7. W trakcie trwającego postępowania nieważnościowego skarżący winien był zatem wykazać prawo do budynku podlegającego rozbiórce. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Podlaski w celu ustalenia prawa wnioskodawcy do budynku wezwał go do przedłożenia dokumentu z którego wynika, że jest on współwłaścicielem działki nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie W.T. nadesłał odpis testamentu z 1987 r. W związku ze znajdującym się w aktach sprawy Starosty Siemiatyckiego wykazem, z którego wynika, że współwłaścicielami tej działki są J. T. i H. T., Wojewoda [...] zwrócił się do inwestora H. T., o kopię aktu notarialnego, na który powołała się w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] kwietnia 2013 r. do organu wpłynęła kserokopia aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...], z którego wynika, że W. T. nie jest współwłaścicielem ww. działki.
W tym miejscu należy wskazać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonał z urzędu analizy treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w S., z której wynika, że współwłaścicielami działki nr ewid. [...] są H. T. oraz J. T..
Na podstawie powyższych dowodów organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż wnioskodawcy nie przysługuje prawo do ww. nieruchomości, a zatem nie posiada on legitymacji strony, co oznacza, że nie może skutecznie zainicjować kontroli w trybie nieważnościowym kwestionowanego pozwolenia na rozbiórkę.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ odwoławczy wobec stwierdzenia, że skarżący nie jest stroną postępowania, prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa umorzył postępowanie pierwszej instancji.
- 8. Odnosząc się do dołączonego do skargi postanowienia Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. T., z którego skarżący wywodzi swoje prawa w rozpoznawanej sprawie, należy wyjaśnić, że orzeczenie takie wskazuje jedynie spadkobierców zmarłego oraz ich udział w spadku. Jednakże, co należy podkreślić, orzeczenie takie nie wskazuje części składowych spadku oraz nie przydziela ich konkretnym spadkobiercom, ponieważ następuje to dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie o dział spadku. Oznacza to, że z przedłożonego postanowienia wynika jedynie, że W. T. jest spadkobiercą po swoim ojcu w części 3/16, ale skoro nie wskazuje jakie konkretne składniki majątku przypadły mu z tytułu dziedziczenia, to na jego podstawie nie uprawnionym jest twierdzenie, że skarżącemu przysługuje jakiekolwiek prawo do nieruchomości.
- IV. Konkludując, zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi.
- V. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną Sąd oddalił.