Uzasadnienie
Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków biurowych COO i Centrali ZUS, przewidzianych do realizacji na terenie działki nr [...] w W. przy ul. [...] ([...]), zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...].
W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podniósł, iż zgodnie z treścią art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska w dniu 22 kwietnia 2004 r. podał do publicznej wiadomości informację dotyczącą wniosku o pozwolenie na budowę.
Stowarzyszenie Ekologiczne [...] w dniu 17 maja 2004 r. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w sprawie podmiotowej inwestycji na prawach strony.
Pismami z dnia 21.05 i 22.07.2005 r. Biuro Naczelnego Architekta [...] wyjaśniło wnioskującemu Stowarzyszeniu, że wobec treści art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego brak jest prawnej możliwości wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie udziału w sprawie tej organizacji.
Niedopuszczalne więc było z przyczyn podmiotowych wznowienie postępowania, skoro wniosek złożyła jednostka nie będąca stroną w sprawie.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie Ekologiczne [...] Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy uznał, iż Stowarzyszenie [...] mogło zapoznać się z raportem oddziaływania na środowisko, składać uwagi i zastrzeżenia. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o włączenie go do przedmiotowego postępowania na prawach strony, składając zastrzeżenia do projektowanej inwestycji z uchybieniem 21-dniowego terminu.
Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne [...] podnosząc, iż organ I instancji błędnie sądzi, iż stowarzyszenia ekologiczne ograniczone są 21-dniowym terminem do składania wniosku o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu administracyjnym. Mogą one bowiem stawać się stroną postępowania na każdym jego etapie. Przedstawili decyzję wydaną również przez Wojewodę [...], wyrażającą podobny pogląd do zawartego w skardze.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż skarga jest zasadna a podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnym podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa, oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, określony w art. 148 § 1 kpa.
Jeżeli jednak wniosek o wznowienia postępowania oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie, iż składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie organ administracji publicznej może dopiero przeprowadzić ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 116/98).
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nieprawidłowo uznały, iż już w fazie wstępnej należy wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa.
Sąd administracyjny nie podziela również argumentacji zawartej w zaskarżonych decyzjach.
Problem bowiem podniesiony w tych decyzjach dotyczy wzajemnego oddziaływania art. 28 ust. 2 i 3 Praw budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Rzeczywiście art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdza, iż przepisu art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże Stowarzyszenie Ekologiczne [...] swój wniosek z dnia 13 maja 2004 r. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz podanie o wznowienie postępowania oparło o przepisy Prawa o ochronie środowiska.
Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie do którego zamiar uczestniczenia na prawach strony zgłosiło skarżące stowarzyszenie dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Świadczy o tym postanowienie Prezydenta [...] nakładające na ZUS obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko z dnia 5 lutego 2004 r. – utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2004 r.
Organy administracyjne obu instancji powołały się na przepis art. 32 cytowanej ustawy o ochronie środowiska, wskazując iż skarżące Stowarzyszenie swój wniosek zgłosiło z uchybieniem terminu powołanego w tym przepisie.
Należy podnieść, iż art. 32 ustawy o ochronie środowiska dotyczy udziału społeczeństwa m.in. w procesach decyzyjnych odnośnie inwestycji, które mogą mieć wpływ na środowisko. Oczywiście trzeba uznać, iż organizacje ekologiczne również są reprezentantami środowiska i mogą zgłaszać uwagi i wnioski w tym przedmiocie. Jednakże kwestia udziału organizacji ekologicznych na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, które dotyczą inwestycji znacząco oddziaływujących na środowisko, określona została w art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten nie określa żadnego terminu na zgłoszenie wniosku przez organizacje ekologiczne odnośnie zamiaru uczestnictwa w postępowaniu.
Organy administracyjne w postępowaniu o pozwoleniu na budowę kwestię udziału w sprawie skarżącego Stowarzyszenia powinny więc rozpatrzeć w kontekście art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Przepisy nowelizujące z dnia 11 lipca 2003 r. Prawo budowlane w żaden sposób nie odniosły się do art. 33 Prawa ochrony środowiska, który już obowiązywał w polskim systemie prawnym i w związku z powyższym nie można uznać, iż został on wyeliminowany przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zauważyć trzeba, że art. 33 ust. 1 ma dużo mniejszy zasięg oddziaływania, bo dotyczy wyłącznie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, a art. 28 ust. 2 wszystkich zamierzeń inwestycyjnych, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Analizy powyższej nie przeprowadziły organy w postępowaniu wznowieniowym, a była ona niezbędna do uznania czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czy też nie.
Nie mogły w takiej sytuacji organy analizować wniosku Stowarzyszenia [...] o wznowienie postępowania w toku wstępnego formalnego badania tego wniosku.
Przy czym należy zważyć, że wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wymaga stosownego uzasadnienia wnioskodawcy, iż za udziałem Stowarzyszenia przemawia deklarowany w statucie interes społeczny.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2004 r. podkreślił, iż "udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracji".
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) należało orzec jak wyżej.