Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002r., Nr [...], działając na podstawie art. 104 kpa i art. 37 ust. l pkt. 2 w związku z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109 poz. 1157), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 200lr. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085) po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. i S. D. w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na adaptacji części pomieszczeń na cele warsztatu produkcyjnego drobnych elementów z tworzyw sztucznych w budynku, orzeł o negatywnym zaopiniowaniu w zakresie ochrony środowiska, możliwości adaptacji części pomieszczeń na cele warsztatu produkcyjnego drobnych elementów z tworzyw sztucznych w budynku przy ul. M. w P..
W wyniku dokonanej analizy akt sprawy, organ I instancji ustalił, iż wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane (art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109 poz. 1157), a więc wymienionych jako inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska w § 2 pkt. 5, lit. b rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Postępowanie takie nie obejmuje rozstrzygania o potrzebie sporządzenia raportu, co wynika z art. 30 ust.2 w/w ustawy, który nie dotyczy decyzji wydawanych na podstawie Prawa budowlanego - art. 25 ust. 3 pkt. 2 tej ustawy, a więc również pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ wskazał również, iż wydanie takiego pozwolenia wymaga natomiast, na podstawie art. 27 ust. 2 ww. ustawy uprzedniego uzgodnienia ze starostą, zaś uzgodnienie to wydawane jest na wniosek inwestora i powinno mieć formę decyzji. Wraz z przedmiotowym wnioskiem o uzgodnienie inwestor powinien przedstawić odpowiednie dokumenty określone w przepisach Prawa budowlanego dla wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Podtrzymując swoje stanowisko organ stwierdził, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja dotycząca adaptacji budynku gospodarczego na zakład produkcji drobnych elementów z tworzyw sztucznych nie uwzględnia istotnych elementów mogących mieć wpływ na środowisko. Z załączonego raportu oddziaływania na środowisko wynika, że projektowany obiekt oddziaływać będzie m.in. na środowisko poprzez: zwiększenie natężenia hałasu, powstawanie wibracji, powstawanie ścieków, wytwarzanie odpadów, oraz emisję do powietrza substancji z procesów technologicznych. Ponadto w ocenie organu, projekt adaptacji budynku gospodarczego na zakład produkcji drobnych elementów z tworzyw sztucznych nie zawierał:
- a. części technologicznej,
- b. żadnych danych technicznych dotyczących przewidywanych do zainstalowania wtryskarek, informacji o atestach, stopniu zużycia, mocy przerobowych,
- c. przewidywanych rozwiązań w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem:
gospodarki odpadami,
- - gospodarki wodno-ściekowej,
- - zabezpieczeń przed nadmiernym hałasem, wibracjami i emisjami do powietrza substancji z procesów technologicznych,
- d. projektu klimatyzacji zaleconej przez autorów raportu, która to klimatyzacja miałby zapewnić warunki do pracy przy zamkniętych oknach, (w dokumentacji znajduje się tylko projekt wentylacji mechanicznej przewidzianej do chłodzenia silników wtryskarek),
- e. bilansu zużycia wody i produkcji ścieków,
- f. sposobu zabezpieczenia istniejącej studni, zlokalizowanej we wjeździe na posesję przy bramie oraz sąsiednich ujęć wody przed ewentualnym zanieczyszczeniem warstwy wodonośnej,
- g. w planie zagospodarowania działki miejsc postojowych dla samochodów,
- h. propozycji zastosowania urządzeń oczyszczających wody opadowe z dachów i terenów utwardzonych, badań hydrogeologicznych pozwalających na ocenę czy przewidywane w raporcie odprowadzanie wód deszczowych z dachów i powierzchni utwardzonych jest właściwym rozwiązaniem,
Stąd też organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika inwestora o uzupełnienie dokumentacji. Pełnomocnik pismem z dnia [...].06.2002r. uznał, że żądanie organu pierwszej instancji jest pozbawione podstawy prawnej.
W związku z tym, iż podstawą do rozpatrzenia wniosku była ustawa z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109 poz. 1157), która dopuszczała udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, to Starosta [...] nie mógł pominąć przy rozpatrywaniu wniosku, protestów i skarg mieszkańców i użytkowników okolicznych działek, na projektowane przedsięwzięcie oraz zgłoszonych przez mieszkańców zarzutów, co skutkowało negatywnym zaopiniowaniem możliwości adaptacji określonych pomieszczeń.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2004r. działając na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt. 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856.), oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. i S. D. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu swego orzeczenia organ II instancji wskazał, iż inwestor wystąpił o ustalenie zakresu raportu do Starosty [...]. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie obejmuje rozstrzygnięć o potrzebie sporządzenia raportu, co wynika z art. 30 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji, w którym pominięto decyzje o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego oraz decyzje o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wydawane na postawie przepisów Prawa budowlanego. Inwestor do swojego wniosku dołączył do zaopiniowania raport oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, wykonany na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez projektu adaptacji pomieszczeń magazynowo-gospodarczych na cele warsztatu. Z akt sprawy wynika, iż inwestor, pomimo wezwania nie uzupełnił projektu o określone przez organ I instancji wymagania. Z uwagi na ich nie uzupełnienie została wydana decyzja negatywnie opiniująca w zakresie ochrony środowiska możliwości adaptacji części pomieszczeń na cele warsztatu produkcyjnego.
W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego ww. ustawa o dostępie do informacji nie wskazuje podstawy do uzupełnienia ww. projektu. Organ administracyjny nie może nakładać na strony postępowania obowiązków, które nie są określone przepisami prawa.
Dokonując analizy akt sprawy organ I instancji zauważył ponadto, że zgodnie z art. 64 par 2 k.p.a., w przypadku gdy podanie zawiera inne wady niż brak adresu, organ administracyjny pozostawia podanie bez rozpoznania, jednakże tylko wówczas, gdy wnoszący podanie nie zadośćuczynił prawidłowemu wezwaniu organu do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Przepis art. 64 § 2 powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji podstawy do określenia obowiązków, które wynikałyby z przepisów prawa materialnego, ponadto podstawą do wydania ww. decyzji nie może być także wykazywany brak przyzwolenia społecznego.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. N. i D. M. wnosząc o jej uchylenie.
W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem polegającą na uchyleniu orzeczenia I instancji z powodu błędnego jego uzasadnienia pomimo, iż jest ono merytorycznie słuszne i winno być utrzymane w mocy. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania ma charakter wyjątkowy, a co do zasady organ odwoławczy winien orzec co do istoty sprawy.
W opinii strony skarżącej, nawet w przypadku, gdy organ I instancji powołał się na niewłaściwy przepis postępowania to wydana decyzja jest merytorycznie słuszna i nie powinna zostać uchylona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wskazany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem skargi stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 par. 1, który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, określoną artykułem 138 par. 2 wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym przepisu.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 138 par. 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe.
Organ w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 par. 2 i także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Powołany artykuł 136 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy organ stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów z udowodnione
Właściwy sens przepisu 138 par 2 można określić zatem jedynie w odniesieniu do art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i w związku z tym za niedopuszczalną należy uznać wykładnię rozszerzającą art. 138 par. 2 k.p.a. (wyrok NSA z 22.9.1981r., II S.A. 400/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 88).
Organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - mając wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.).
Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 par 2 tylko wówczas gdy wykaże że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004r. została wydana z naruszeniem art. 138 par 2 k.p.a. bowiem organ odwoławczy nie wykazał, aby rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego postępowania wyjaśniającego. Organ nie odniósł się również do przyczyn dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 par 2, ani też nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r. w sprawie III RN 7/99 OSNP 2000 9 338).
O ile, w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to rzeczą organu odwoławczego jest danie temu wyrazu poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Objęta skargą decyzja wydana przez organ odwoławczy elementów uzasadnienia, o jakich mówi przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie zawiera.
Ujawnione wady, tj. naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).