Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Z. Ż. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], znak: [...] - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], znak: [...].
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne, w sprawie legalizacji zaadaptowanej części korytarza w celu powiększenia lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku mieszkalnym przy ul. [...], w [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu po wszczęciu postępowania (a także w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., Nr [...], znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., ponieważ organ powiatowy nie ocenił zabudowy korytarza pod kątem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej. W szczególności nie ustalił, czy wykonana w poprzek korytarza przegroda murowana tj. ściana działowa o grubości 12 cm z naświetlem oddzielająca wydzielone i zaadaptowane pomieszczenie na dodatkowy pokój z części korytarza, spełnia wymagania w zakresie zachowania odpowiedniej klasy odporności ogniowej przegród wewnętrznych oddzielających mieszkania od dróg komunikacji ogólnej określone w przepisach § 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu wydanym na dzień wydanej decyzji).
Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] wniosła Z. Ż., podnosząc że zabudowę korytarza wykonała 20 lat temu. W jej ocenie, zabudowa jest zgodna z wymaganiami sztuki budowlanej i została wykonana za zgodą organów administracyjnych. Posiada pismo GGK [...] - Administracja nr [...] z dnia [...] lipca 1994r., ustalające nową stawkę za czynsz uwzględniającą zaadaptowaną powierzchnię.
Na skutek rozpoznania odwołania zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił charakter i cel postępowania o stwierdzenie nieważności, a także przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie wskazał, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r. stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty.
Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], prawidłowo ocenił, że postępowanie jest bezprzedmiotowe - zrealizowana w 1992r., samowolnie, zabudowa korytarza,.została wykonana w sposób prawidłowy pod względem technicznym i zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, jak również że nie miała wpływu na stan konstrukcji budynku. W toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla [...], Z. Ż. przedstawiła potwierdzającą to opinię techniczną, sporządzoną przez inż. L. K., upr. bud. [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., z przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazał w sposób jednoznaczny, jaki przepis w sposób rażący został naruszony. Organ odwoławczy przeanalizował decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], również pod kątem pozostałych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdził, aby decyzja organu powiatowego była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w tym przepisie
.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] dochodząc jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 105 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż nie nastapiło rażące jego naruszenie przy wydawaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 roku, co skutkowało błędnym uznaniem, że są przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności tejże decyzji; § 217 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezbadanie, czy nie doszło do naruszenia wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu; art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i zbadanie stanu faktycznego sprawy mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym wypadku bezpieczeństwo ludzi ich życia i zdrowia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Zgodne z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270), sąd nie jest związany zarzutami skargi.
Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, organ wydał ją bez wnikliwego rozpoznania okoliczności sprawy i analizy właściwych przepisów prawa.
Przedmiotem oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w oparciu o art. 105 k.p.a. – umarzającej postępowanie wszczętego w przedmiocie wniosku o cyt. "zalegalizowanie" inwestycji, polegającej na zabudowie części klatki schodowej – korytarza przylegającej do lokalu mieszkalnego.
Organ pierwszej instancji (wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji) wskazał na rażące naruszenie konkretnych przepisów prawa – art. 7, 77 k.p.a. w zw. z § 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że gdyby okazało się, że inwestycja nie spełnia wymogów z ww. § 217, to konieczne było wszczęcie procedury z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając ww. decyzję i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wskazał w sposób jednoznaczny, jakie przepisy uznał za rażąco naruszeń, zaś on takich nie dostrzega, inwestorka w umorzonym postępowaniu złożyła opinie techniczną o tym, że inwestycja spełnia warunki bezpieczeństwa eksploatacyjnego.
W sprawie bezsprzecznie ww. zabudowę wykonano w warunkach samowoli budowlanej – inwestorka zwróciła się o jej "legalizację". Stan akt sprawy wskazuje, że samowolę wykonano w 1992r., przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r., zatem pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
W toku postępowania nieważnościowego, kluczowa okolicznością było zatem ustalenie, czy orzeczenie oparte na przepisie art. 105 k.p.a. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazać należy, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje w trybie art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Postępowanie, zakończone decyzją kontrolowana w trybie nieważnościowym, zostało wszczęte na żądanie inwestorki domagającej się zalegalizowania jej samowoli.
Nade wszystko stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie tej sprawy, co do jej istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leżało we właściwości organu pierwszej instancji. Ten bowiem mając do czynienia z inwestycją polegającą na przebudowie części budynku – klatki schodowej na część lokalu mieszkalnego, powinien przeprowadzić postępowanie i orzec w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie samowoli.
Inwestycję zrealizowano przed dniem 1 stycznia 1995r., a zatem dla likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej mają zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), uprzednio obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 tej ustawy.
Podkreślenia wymaga to, że w przypadku braku przesłanek do orzeczenia rozbiórki, o jakich mowa w ww. art. 37, organ nie miał postaw do umorzenia postępowania, formą legalizacji było bowiem pozwolenie na użytkowanie, które jednocześnie potwierdzało zdatność do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r.).
Organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Oceni, czy naruszenie art. 105 k.p.a. w związku z brakiem zastosowania art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974r., miało charakter rażącego naruszenia prawa.
Organ będzie miał na uwadze to, że naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).