Uzasadnienie
[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. - uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. S. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz w sprawie rozbudowy i przebudowy lokalu nr [...] w ww. budynku.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że [...] marca 2015 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo J. S. wnoszące o "1. Stwierdzenie nieprawidłowości załączonego Przeglądu Budowlanego czyli Protokołu Kontroli Okresowej rocznej i 5-cio letniej dokonanego w marcu 2013 roku przez inż. H. J., 2. Wznowienie zakończonych w 2014 r. postępowań dotyczących stanu technicznego budynku [...] i rozbudowy i nadbudowy lokalu nr [...] [...],. Połączenie (dołączenie) akt postępowań opisanych w moim piśmie do PINB z [...] sierpnia 2013 roku i dołączenie skargi do GUNB z [...] marca 2006 r. i przekazanej pismem [...] do [...] WINB, 4. Uznanie mnie za uczestnika postępowania administracyjnego". Z dalszej treści wniosku wynika, iż wnoszący żąda uznania za stronę we wznowionym postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy ostatnie zdanie wniosku: "Uważam, że podane okoliczności wyczerpują art. 145 k.p.a.".
W związku z powyższym organ powiatowy pismem z [...].04.2015 r. przekazał wniosek do [...] WINB, celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami.
Ponadto organ powiatowy postanowieniem z [...].04.2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. S. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz w sprawie rozbudowy i przebudowy lokalu nr [...] w tym budynku.
Po rozpatrzeniu zażalenia oraz dokonaniu analizy akt sprawy organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji zawiera wady i jako nieprawidłowe należało je uchylić.
Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy nieprawidłowo zinterpretował pismo J. S. z [...] marca 2015 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz w sprawie rozbudowy i przebudowy lokalu nr [...] w tym budynku, a w związku z tym nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Prawidłowa interpretacja wniosku prowadzi do przekonania, iż wnioskodawca żądał wznowienia i uznania za stronę tych postępowań, zakończonych ostatecznymi decyzji administracyjnymi. W związku z powyższym prawidłowym i wystarczającym działaniem organu powiatowego było przekazanie wniosku do organu mazowieckiego, celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami (pismo PINB dla [...] z [...].04.2015 r.).
Postępowanie dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] zostało zakończone decyzją [...] WINB nr [...] z [...].06.2014 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylającą własną decyzję nr [...] z [...].03.2014 r. i uchylającą decyzję PINB dla [...] nr [...] z [...].01.2014 r. w części dotyczącej obowiązku montażu balustrady na ścianie attykowej i w tym zakresie umarzającą postępowanie, w pozostałej części utrzymującą decyzję PINB dla [...] w mocy.
Natomiast sprawa dotycząca rozbudowy i przebudowy lokalu nr [...] w omawianym budynku zakończona została decyzją [...] WINB nr [...] z [...].04.2014 r., wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uchylającą własną decyzję z [...].02.2014 r. nr [...] i uchylającą decyzję PINB dla [...] nr [...] r. w zakresie obowiązku określonego w pkt 2 (remont dachu wraz z ułożeniem nowych warstw izolacji przeciwwodnej i izolacji termicznej) i w tym zakresie umarzającą postępowanie oraz w zakresie terminu wykonania obowiązków określając, iż obowiązek z pkt 1 należy wykonać w terminie dwóch lat, a obowiązek określony w pkt 3 w terminie 6 miesięcy od otrzymania niniejszej decyzji, w pozostałej części utrzymującą decyzję PINB dla [...] w mocy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. złożył J. S. wnosząc o wydanie orzeczenia, które rozstrzygnie lub zobowiąże organ do wydania decyzji lub postanowienia obejmującego wznowienie prowadzonych postępowań z właściwym określeniem stron, połączenie przedstawionych postępowań i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację zawartą we wnioskach skargi.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015 r. który uchylił postanowienie organu powiatowego odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz w sprawie rozbudowy i przebudowy lokalu nr [...] w ww. budynku.
Podstawą prawną kontrolowanego przez sąd postanowienia jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie orzeczeniem jest specyficzne postanowienie kasacyjne organu drugiej instancji, różne od wymienionego w 138 § 2 k.p.a. i nieprzewidziane wprost w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie takiego aktu organ drugiej instancji motywował niezasadnym zastosowaniem art. 61 a k.p.a. wynikającym z niewłaściwej interpretacji a co za tym idzie kwalifikacji wniosku skarżącego.
Uwzględniając powyższe oraz wynikającą z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia -prawidłowo przez ten organ stwierdzoną- okoliczność, że wniosek J.S. w ogóle nie podlegał rozpoznaniu przez organ powiatowy, czyli że organ ten nie miał podstaw matarialnoprawnych do rozpatrzenia sprawy, wskazane rozstrzygnięcie należało uznać za odpowiadające prawu. W postępowaniu zażaleniowym mogą wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wywiedziono w wyroku NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09 (LEX nr 595469): "[...] przepis art. 144 k.p.a. przewiduje, że do zażaleń, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11, przepisy dotyczące odwołań mają zastosowanie jedynie odpowiednie. [...] Odpowiednie stosowanie przepisu może oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw.
Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uzasadnienie uchwały SN z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, Nr 12, poz. 177). Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego.
W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606)." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2015 r. II SA/Kr 427/15, LEX nr 1748463).
Stan taki występuje w niniejszej sprawie z przyczyn akcentowanych słusznie przez organ drugiej instancji. W przedmiotowej sprawie po wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji nie było bowiem możliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Prawidłowo zinterpretowany przez organ odwoławczy wniosek wszczynający J.S. z uwagi na brak kompetencji organu powiatowego nie mógł być rozpoznany przez ten organ. A zatem jedynym właściwym w sprawie postępowaniem było przekazanie pisma wg właściwości do odpowiedniego organu. Co zresztą organ powiatowy uczynił. Jednocześnie tego samego dnia -niezasadnie i niezależnie od przekazania pisma- wydał osobne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z tego wniosku.
Odnośnie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 należy mieć na uwadze, że wniesienie zażalenia w niniejszej sprawie nie mogło prowadzić do wydania aktu merytoryczno-reformacyjnego, mocą którego nastąpiłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania przed organem instancji. Nie byłoby także właściwym uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania zażaleniowego, albowiem rozpatrzenie tego środka nie stało się bezprzedmiotowe.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania - a więc, czy ma on interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. oraz czy postępowanie w ogóle może być wszczęte (czy nie ma przyczyn przedmiotowych), np. czy jest organem właściwym do jego wszczęcia.
Jak wykazał organ odwoławczy - postępowanie dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] było poddane kontroli organów i zostało zakończone decyzją [...] WINB nr [...] z [...].06.2014 r., wydaną w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylającą własną decyzję nr [...] z [...].03.2014 r. i uchylającą decyzję PINB dla [...] nr [...] z [...].01.2014 r. w części dotyczącej obowiązku montażu balustrady na ścianie attykowej i w tym zakresie umarzającą postępowanie, w pozostałej części utrzymującą decyzję PINB dla [...] w mocy.
Natomiast sprawa dotycząca rozbudowy i przebudowy lokalu nr [...] w omawianym budynku zakończona została decyzją [...] WINB nr [...] z [...].04.2014 r., wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uchylającą własną decyzję z [...].02.2014 r. nr [...] i uchylającą decyzję PINB dla [...] nr [...] z [...].12.2013 r. w zakresie remontu dachu wraz z ułożeniem nowych warstw izolacji przeciwwodnej i izolacji termicznej i w tym zakresie umarzającą postępowanie oraz w zakresie terminu wykonania obowiązków, w pozostałej części utrzymującą decyzję PINB dla [...] w mocy.
Zdaniem sądu organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował pismo J. S. z [...] marca 2015 r. jako wniosek o wznowienie i uznania za stronę tych postępowań, zakończonych ostatecznymi decyzji administracyjnymi, co potwierdza również treść skargi w szczególności jej wnioski: o wydanie orzeczenia, które rozstrzygnie lub zobowiąże organ do wydania decyzji lub postanowienia obejmującego wznowienie prowadzonych postępowań z właściwym określeniem stron i połączenie przedstawionych postępowań. W związku z czym prawidłowym i wystarczającym działaniem organu powiatowego było przekazanie wniosku do organu mazowieckiego, celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami (co organ powiatowy uczynił pismem z [...].04.2015 r.). Na tym organ powiatowy winien był zakończyć działanie w sprawie omawianego wniosku. Wobec jednak faktu, że organ powiatowy wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku J. S. organ odwoławczy mógł jedynie wyeliminować je z obrotu prawnego, co prawidłowo uczynił w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. biorąc pod uwagę, że żadnego innego przepisu zastosować organ w zaistniałej sytuacji nie mógł.
Powyższe dowodzi, że jedynym słusznym rozstrzygnięciem w sprawie było wydanie postanowienia kasacyjnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaskarżonym rozstrzygnięciem doprowadził sprawę nieprawidłowo rozpoznanego wniosku wszczynającego do stanu zgodnego z prawem.
W kwestii zarzutów skargi wskazać zatem trzeba, że zasadniczo odnoszą się do kwestii rozpoznania wniosków przez właściwy kompetencyjnie organ. A zatem nie podlegają badaniu w tej sprawie. Sąd w niniejszej sprawie badał jedynie prawidłowość zastosowania przepisu umożlwiającego organowi wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego.
W ocenie Sądu należało przyjąć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane - jako jedyne możliwe rozstrzygnięcie - zgodnie z prawem.
Biorąc pod uwagę prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.