Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2011 r. znak: [...], którym organ na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] informującego o zakończeniu ostateczną decyzją sprawy choroby zawodowej u H. K. W uzasadnieniu orzeczenia Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia choroby zawodowej o H. K. zakończyło się ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] maja 2003 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, tj. pylicy płuc: pylicy górników kopalń węgla.
W dniu 5 czerwca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wszczął postępowanie na skutek zgłoszenia przez wdowę – A. K. podejrzenia choroby zawodowej pylicy płuc u zmarłego męża – H. K. I dalej, decyzją z [...] stycznia 2011 r. wskazany organ powiatowy umorzył wszczęte tak postępowanie uzasadniając to tym, iż w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu wojewódzkiego z [...] października 2003 r. wydana w stosunku do H. K. Postanowieniem z tej samej daty (tj. z [...] stycznia 2011 r.), wskazany organ powiatowy uznał się niewłaściwym i w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu [...].
Następnie, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] pismem z [...] marca 2011 r. poinformował A. K., że sprawa choroby zawodowej u H. K. została zakończona ostateczną decyzją z [...] października 2003 r.
Główny Inspektor Sanitarny dostrzegając powyższe stwierdził, iż odwołanie wniesione przez A. K. od ww. pisma z [...] marca 2011 r. jest niedopuszczalne. Jest to bowiem pismo informujące, nie zawierające jakiejkolwiek formy decyzyjnej, określającej prawa i obowiązki strony. Natomiast obowiązujące przepisy przewidują możliwość zastosowania środka odwoławczego wyłącznie w odniesieniu do decyzji. Pismo z [...] marca 2011 r. decyzją w rozumieniu Kodeksu nie jest. W takiej zaś sytuacji należało stwierdzić niedopuszczalność środka zaskarżenia od wskazanego pisma w oparciu o art. 134 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na ww. orzeczenie z [...] czerwca 2011 r. skarżąca – A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego to postanowienie rozstrzygnięcia, tj. decyzji – pisma [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu [...] z [...] marca 2011 r., a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła organowi:
- - naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż pismo [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu [...] z [...] marca 2011 r. informujące o zakończeniu ostateczną decyzją sprawy choroby zawodowej u H. K., nie zawiera jakiejkolwiek formy decyzyjnej, a co za tym idzie, że niedopuszczalne było wniesienie od niego odwołania, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo było w rzeczywistości decyzją, od której służy odwołanie, a to z uwagi na zawarte w nim minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji;
- - błąd w ustaleniach polegający na stwierdzeniu, że pismo [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu [...] z [...] marca 2011 r. informowało jedynie o zakończeniu sprawy ostateczną decyzją, gdy w rzeczywistości stwierdzało ono brak podstaw do zmiany decyzji organu II instancji w przedmiocie rozpatrywania choroby zawodowej;
- - błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności w porównaniu do okoliczności jakie istniały w dniu 6 października 2003 r., w sytuacji gdy przeprowadzona w dniu 17 grudnia 2008 r. sekcja zwłok wykazała pylicę płuc.
W uzasadnieniu skargi skarżąca w szczególności podniosła, iż zgodnie z orzecznictwem jak i doktryną pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, nawet w sytuacji nie posiadania w pełni formy decyzji przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takiego minimum należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ administracji. I dalej skarżąca podniosła, że pismo organu wojewódzkiego z [...] marca 2011 r. zawiera wszystkie wskazane powyżej elementy. Jako oznaczenie organu wskazano [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], jako adresata – A. K., jako rozstrzygnięcie stwierdzenie, że: "po analizie całości zgromadzonej dokumentacji dotyczącej choroby zawodowej zmarłego męża skarżącej p. H. K., stwierdza, że w związku z faktem, że nie zaistniały nowe okoliczności sprawy (...) brak jest podstaw do zmiany decyzji organu II w przedmiocie rozpatrywanej choroby zawodowej, co powoduje, że decyzja (...) z dnia [...] października 2003 r. jest prawomocna i ostateczna", a jako podpis – podpis [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie o podtrzymał stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., albowiem pismo organu wojewódzkiego z [...]marca 2011 r. stanowi jedynie informacje i nie jest decyzją, nie zawiera jakiejkolwiek formy decyzyjnej, nie określa w sposób zindywidualizowany i władczy praw i obowiązków strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania- w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Orzeczenie, będące przedmiotem kontroli Sądu, zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Przytoczona regulacja prawna (tj. art. 134) została zastosowana przez Głównego Inspektora Sanitarnego po zapoznaniu się przez ten organ z odwołaniem wniesionym przez skarżącą od pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] dotyczącego choroby zawodowej zmarłego męża skarżącej – H. K. Skarżąca wnosząc odwołanie, wskazane pismo z [...] marca 2011 r. potraktowała jako decyzję i tak też opisała je we wniesionym środku zaskarżenia. Główny Inspektor Sanitarny uznał natomiast, iż ww. pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wobec tego nie można było wnieść od niego odwołania, a wniesione odwołanie należało uznać za niedopuszczalne w oparciu o ww. art. 134.
W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ odwoławczy błędnie bowiem uznał, że zakwestionowane przez skarżącą wystąpienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z [...] marca 2011 r. stanowi jedynie informację o sprawie, a nie decyzję wydaną przez ten organ. Dokonując takiej oceny Główny Inspektor Sanitarny nie wziął pod uwagę ani stanu sprawy w jakim pismo to zostało wydane, ani elementów jakie pismo to zawiera w kontekście art. 107 k.p.a. W konsekwencji organ ten wadliwie przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało zastosować art. 134 k.p.a.
W tym miejscu dostrzec należy, iż pismo organu wojewódzkiego stanowiło odpowiedź na żądanie skarżącej dotyczące w istocie ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u jej męża – H. K., pośmiertnie. W dniu 29 maja 2009 r. skarżąca złożyła w organie powiatowym zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej (pylicy płuc) u zmarłego męża, wskazując jako uzasadnienie podejrzenia protokół sekcyjny. Organ powiatowy wszczął postępowanie na skutek tego zgłoszenia, a w jego trakcie uzyskał dwa orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych I i II stopnia, po czym uznał się niewłaściwym w sprawie. Powziął informację, iż sprawa choroby zawodowej H. K. została ostatecznie zakończona decyzją organu wojewódzkiego z [...] października 2003 r. Z tego też powodu organ ten umorzył własne postępowanie i postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. przekazał sprawę zgodnie z właściwością organowi wojewódzkiemu.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...]sprawę w ww. zakresie załatwił pismem z [...] marca 2011 r.
W tym miejscu zgodzić się trzeba ze skarżącą, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem, zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji.
Pismo z [...] marca 2011 r. wydane zostało -w ocenie Sądu- w sprawie, która mogła znaleźć swój finał w decyzji administracyjnej. Fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z [...] października 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] maja 2003 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc u H. K., jeszcze nie oznacza, iż decyzja ostateczna nie może być wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie. Do zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej skarżąca załączyła protokół sekcyjny męża, a to sugerować może tryb wznowieniowy w sprawie, tj. uregulowany w art. 145 i nast. Kodeksu.
Nadto, pismo z [...] marca 2011 r., na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, zawiera minimum elementów do uznania go za decyzję administracyjną. Zawiera bowiem oznaczenie organu, adresata i podpis organu, tj. [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] (pieczęć służbowa i własnoręczny podpis). Pismo to zawiera także rozstrzygnięcie. W ostatnim akapicie, po przedstawieniu przebiegu sprawy, w tym opisaniu uzyskanych nowych dowodów w postaci orzeczeń lekarskich z 16 sierpnia 2010 r. i 9 listopada 2010 r., organ stwierdza, iż "(...) brak jest podstaw do zmiany decyzji organu II instancji w przedmiocie rozpatrywanej choroby zawodowej (...)". Dostrzec przy tym trzeba, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w której to zapadła już ostateczna decyzja, mogłoby odnosić się do tego ostatecznego orzeczenia (v. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), i tak też w efekcie brzmi rozstrzygnięcie zawarte w ww. piśmie.
Zauważyć też należy, że rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 k.pa. może polegać nie tylko na rozstrzygnięciu sprawy co do istoty. Pojęcie to w art. 107 k.p.a. występuje w rozumieniu szerszym, obejmuje również rozstrzygnięcie mające wymiar formalny.
Zatem, przedmiotowe pismo z [...] marca 2011 r. zawiera w sposób niewątpliwy część koniecznych elementów, które zgodnie z art. 107 k.p.a. winna zawierać decyzja administracyjna. Nadto, co równie istotne, zostało ono wydane w sprawie, która mogła zakończyć się decyzją administracyjną. Okoliczności tych zupełnie nie dostrzegł w sprawie Główny Inspektor Sanitarny przyjmując, że wskazane pismo stanowi jedynie informację o sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak, aby ocena organu w tym zakresie była wynikiem dokładnej, szczegółowej analizy okoliczności występujących w sprawie i treści samego pisma z [...] marca 2011 r. Organ odwoławczy niejako automatycznie przyjął, że skoro pismo z [...] marca 2011 r. nie zawiera wskazania, iż jest to decyzja, to decyzją nie jest. Nie wziął zupełnie pod uwagę art. 107 k.p.a. i orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, ani okoliczności sprawy, z których wynikało, że winna ona zakończyć się aktem administracyjnym.
Z wymienionych powodów Sąd uznał, iż organ odwoławczy naruszył w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy przed wydaniem orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a. i wadliwe przyjęcie, że odwołanie wniesione zostało od pisma, a nie od decyzji. Takim zachowaniem organ odwoławczy naruszył także art. 134 wymienionych ustawy poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.
Z tych też przyczyn skarga okazała się zasadna. Uwzględniając skargę Sąd nie znalazł jednak podstaw do tego, aby w tej sprawie (ze skargi na postanowienie o charakterze formalnym), swoją kontrolą objąć również -zakwestionowaną w nierozpatrzonym merytorycznie odwołaniu- decyzję z [...] marca 2011 r. Sąd będąc związany granicami sprawy na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), takiej oceny w tej sprawie dokonać już nie mógł. Na podstawie wskazanego przepisu sąd rozstrzyga "w granicach danej sprawy", a to oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie Sąd zajmował się jedynie kwestią dopuszczalności odwołania, natomiast kwestia merytorycznego załatwienia tego środka zaskarżenia stanowi już zupełnie inna sprawę i dopiero może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami administracji.
Z tych też przyczyn, Sąd w efekcie nie mógł odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego błędów w ustaleniach polegających na przyjęciu, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności w porównaniu do okoliczności jakie istniały w dniu 6 października 2003 r., w sytuacji gdy przeprowadzona w dniu 17 grudnia 2008 r. sekcja zwłok wykazała pylicę płuc. Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, sprawa wróci do organu odwoławczego, do którego należeć będzie ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało z zachowaniem terminu (przy czym oceny tej organ winien dokonać z uwzględnieniem art. 112 k.p.a.), a następnie (w razie ustalenia, iż termin do wniesienia odwołania został zachowany) – merytoryczne jego załatwienie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.