Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB" bądź "organem II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Pani W.K. i Pana S. K. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego.
Do wydania zaskarżonego postanowienia GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB" lub "organ I instancji") postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku W. K. i S.K., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.(dalej "PINB dla m. [...]") z [...]września 2017 r., nr [...] i orzekającą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) o nakazaniu właścicielom – W. K. i S. K. rozbiórkę części budynku altany, znajdującego się na działce nr [...], wchodzącej w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ul. [...] w P.. Jak wskazał organ I instancji, obowiązkiem rozbiórki objęta została część budynku o powierzchni: 1,44 m2 (tak aby pozostał obiekt o powierzchni 35 m2) oraz trzeciej kondygnacji budynku w taki sposób, aby budynek uzyskał wysokość 4 m. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wyjaśnił, że mimo wezwania, wnioskodawcy nie wskazali terminu, w którym dowiedzieli się o podstawie wznowienia postępowania.
W. i S.K. (dalej także "skarżący") w terminie ustawowym wnieśli zażalenie na postanowienie [...]WINB z [...]czerwca 2020 r., nie zgadzając się ze wskazanym rozstrzygnięciem. Skarżący podnieśli, że nie mogli podnieść swoich racji ze względu na panującą w kraju pandemię.
Po rozpatrzeniu ww. zażalenia oraz po przeanalizowaniu materiału dowodowego, organ II instancji wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia wymaga spełnienia szczególnych warunków formalnych, a w szczególności ustalenia czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. oraz czy żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w k.p.a. W przypadku zaistnienia łącznie ww. przesłanek, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania a następnie przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast brak spełnienia któregokolwiek z ww. warunków skutkuje wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania.
W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione ww. wymogi warunkujące wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...]WINB z [...]lutego 2018 r., znak: [...] W szczególności wnioskodawcy nie wskazali terminu, w którym dowiedzieli się o wskazanej przez nich przesłance wznowienia postępowania. W związku z tym GINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania na ich wniosek. Z akt sprawy wynika bowiem, że [...] WINB decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...] uchylił decyzję PINB dla m. [...] i orzekł o nakazaniu właścicielom, tj. W.i S.K. rozbiórkę części budynku altany, znajdującego się na działce nr [...], wchodzącej w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia [...]czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 329/18 odrzucił skargę W. K.i S. K. na decyzję. WINB z dnia.lutego 2018 r.
W dniu 27 stycznia 2020 r. PINB dla m. [...] przekazał wniosek z dnia [...]stycznia 2020 r. uzupełniony (na wezwanie organu wojewódzkiego) pismem z 11 lutego 2020 r. dotyczący wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...]lutego 2018 r., w którym wskazano, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, które mają istotne znaczenie dla sprawy, a nie były znane organowi, który wydał decyzję. W piśnie uzupełniającym z dnia 11 lutego 2020r., skarżący wyjaśnili, że cały czas modyfikują "budowę", zmieniają kąt nachylenia połaci dachowych i wysokość wejścia do budynku. Jednakże mimo wezwania[...] WINB pismem z 10 marca 2020 r., znak: [...] o skonkretyzowanie przesłanki wznowienia i wskazania terminu powzięcia informacji o przesłance, skarżący nie wypowiedzieli się w tej kwestii.
Organ II instancji przypomniał, że w myśl art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ciężar dowodu dochowania terminu spoczywa na stronie. Strona powinna udowodnić, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i powinna tego dokonać w sposób pozwalający organowi zweryfikować, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem ustawowego terminu.
Według GINB, skarżący pomimo wezwania nie uszczegółowili na jakiej przesłance oparty jest złożony przez nich wniosek o wznowienie postępowania i nie wskazali terminu, kiedy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.
Oznaczało to, że wniosek skarżących nie spełniał wymagań formalnych, koniecznych do wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...]WINB z [...]lutego 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części altany na działce nr [...], wchodzącej w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ul. [...] w [...]
W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że wystąpiły podstawy do odmowy wznowienia postępowania w ww. sprawie, wobec czego postanowienie [...]WINB z [...]czerwca 2020 r. odpowiada prawu.
Jednocześnie GINB uznał, że nie można uwzględnić argumentów podniesionych w zażaleniu dotyczących braku możliwości złożenia wyjaśnień przez skarżących ze względu na epidemię, ponieważ są one nieuzasadnione.
Z takim rozstrzygnięciem GINB nie zgodzili się W. i S. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze podnoszą, że z powodu panującego okresu chorobowego (marzec – lipiec 2020 r.) nie byli w stanie przeprowadzić dowodu zaistniałych zmian, gdyż kontrole organów nadzoru budowlanego nie odbywają się. Dlatego wnoszą o wyznaczenie nowego terminu dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aby (tu cyt.) "zweryfikować zaszłe zmiany".
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Na samym wstępie wypada także wyjaśnić, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym do rozpoznania w trybie uproszczonym może być skierowana sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie GINB oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...]WINB nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu administracyjnym wyróżnia się trzy zasadnicze tryby postępowania nadzwyczajnego: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.) oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej (art. 154, 155 i 161 k.p.a.). Przedmiotem administracyjnego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu zwykłym. Weryfikacja rozstrzygnięć na drodze administracyjnej oraz na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi oparta jest na zasadzie konkurencyjności, bo od podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi zależy wybór drogi weryfikacji. Mimo dopuszczenia tej konkurencji, ustawodawca przyznaje pierwszeństwo drodze administracyjnej.
Wśród nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego jedynie wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności są instytucjami, w ramach których uruchamiana jest kontrola w celu eliminacji rozstrzygnięć obarczonych kwalifikowanymi wadami proceduralnymi i materialnymi. Właśnie ta kontrola, dokonywana w trybach nadzwyczajnych, stanowi tę graniczną płaszczyznę, która styka się z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Sąd dokonując kontroli zaskarżonych aktów, z urzędu bada występowanie okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. oraz poprawność procesową w oparciu o art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Zamknięty katalog wad procesowych i materialnych stanowi dla sądu punkt odniesienia w sprawowanej przezeń kontroli. Takie unormowanie nie umniejsza znaczenia trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Dzięki rozwiązaniom ustawowym, konkurencja istniejąca między tymi instytucjami a postępowaniem przed sądem administracyjnym nie doprowadza do sytuacji, w której postępowanie kontrolne będzie się toczyło dwutorowo - przed organem administracji publicznej i przed sądem.
Artykuł 56 p.p.s.a. nie wyłącza drogi sądowej. Ostateczne rozstrzygnięcia w trybach nadzwyczajnych mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, a on dokonuje wówczas kontroli całości postępowania. Niepomyślny przebieg postępowania administracyjnego jest podstawą do podjęcia zawieszonego postępowania sądowego.
Katalog przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego, wynikający z art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., jest w zasadzie zamknięty (por. wyrok NSA z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 966/98, LEX 41299), aczkolwiek – mimo braku wyraźnego odesłania – trzeba się liczyć z możliwością jego modyfikacji przepisami szczególnymi rangi ustawowej w odniesieniu do określonej kategorii spraw.
Większość przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego można zakwalifikować jako uchybienia procesowe uznane przez ustawodawcę za poważne i uzasadniające powtórzenie czynności jurysdykcyjnych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Ale niektóre z nich wymykają się spod takiej kwalifikacji i mogą być postrzegane jako naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.) albo jako okoliczności w pewnym sensie zewnętrzne, niezależne od organu administracji (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W każdym przypadku chodzi jednak o to, że konkretyzacja normy materialnej przebiegała, obiektywnie rzecz ujmując, nieprawidłowo i jej efekt jest, a przynajmniej może być wadliwy i wymaga weryfikacji. W ramach ogólnej charakterystyki przyczyn wznowienia postępowania w doktrynie zwraca się także uwagę na możliwość ich sprowadzenia do braku obiektywności organu administracji i braku dostatecznych informacji w sprawie (zob. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks..., t. 2, s. 273 i powołana tam literatura).
Wyliczone enumeratywnie podstawy wznowienia postępowania klasyfikowane są jako ciężkie, kwalifikowane naruszenia przepisów postępowania, a to z tego względu, że otwierają zastrzeżenia co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy stanowi to naruszenie przepisów prawa procesowego przez organ administracji publicznej, czy też z uwagi na obowiązujące przepisy prawa procesowego, w tym szczególnie zasadę prawdy obiektywnej, ustalony stan faktyczny sprawy, będący podstawą faktyczną rozstrzygnięcia decyzją ostateczną.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie, podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania. Kwestia ta badana jest przez organ z urzędu. Niedopełnienie obowiązku zachowania terminu skutkuje odmową wznowienia postępowania (vide: wyroki NSA: z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1677/15; z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 550/15; opubl. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach - CBOSA).
Uznaje się wręcz, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (vide wyroki: WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1095/16; WSA w Opolu z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 54/17; opubl. CBOSA).
Zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zatem przede wszystkim kwestia wykazania przez skarżących dochowania ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tym względzie wymaga podkreślenia, że ciężar dowodu dochowania terminu spoczywa na stronie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2101/14; opubl. CBOSA).
W kontrolowanej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazali, że wniosek o wznowienie postępowania został przez nich złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Należy podkreślić, że w piśmie z dnia.marca 2020 r..WINB wezwał skarżących do wskazania, kiedy dowiedzieli się o przesłance do złożenia wniosku o wznowienie. Skarżący nie odpowiedzieli na powyższe wezwanie. Także w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w skardze do tutejszego Sądu skarżący nie wyjaśnili, w jakiej dacie powzięli informację na temat zaistnienia ewentualnej przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r. o nakazie rozbiórki.
Zdaniem Sądu, powyższe zaniedbanie skarżących tłumaczyć może fakt, że choć skarżący we wniosku o wznowienie postępowania wskazują jako jego podstawę art. 145 pkt 5 k.p.a., który przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, to jednak zarówno z treści ww. wniosku, jak i z pisma uzupełniającego z dnia [...]lutego 2020 r., nie wynika, ażeby tego rodzaju przesłanka stanowiła rzeczywiste oparcie dla żądania wnioskodawców.
Skarżący wskazują bowiem, że (tu cyt.) "(...) cały czas modyfikuję budowę na podstawie sugestii powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Zmieniłem kąt nachylenia połaci dachowych – jest trzy spadowy i nie dotyczy wiatrownic bocznych. Zlikwidowałem drzwi od strony ogrodu i zmieniłem wysokość wejścia do budynku. Wysokość jest zgodna z zezwoleniem ROD i ma 5,2 m a nachylenie połaci dachowych ma po 12%." (zob. pismo z 11 lutego 2020 r. – w aktach sprawy). Skarżący podnoszą także, iż (cyt. pisownia oryginalna): "Równocześnie próbujemy zniwelować teren do postaci z przed pożarem, poprzedniej altany, gdzie wysokość obecnego obiektu nawiązywała do poprzedniego posadowienia." (zob. wniosek o wznowienie postępowania).
Z powyższego wynika, że skarżący w rzeczywistości nie powołują się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, ale nieznane organowi, który wydał ostateczną decyzję w sprawie, lecz w istocie rzeczy wskazują na stale podejmowane przez nich roboty budowlane przy obiekcie objętym nakazem częściowej rozbiórki, mające na celu doprowadzenie budynku do jego zgodności z prawem. Niewątpliwie okoliczności te nie stanowią przyczyny, o której mowa w art. 145 pkt 5 k.p.a. i nie sposób przyjąć, ażeby w tym stanie rzeczy skarżący mogli prawidłowo wykazać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Skoro bowiem wniosek nie został oparty na jednej z ustawowych podstaw wznowienia, o których mowa w przywołanej normie procesowej, gdyż takową nie jest zmiana okoliczności faktycznych zaistniała już po wydaniu ostatecznej decyzji, to niemożliwe było skuteczne i terminowe domaganie się przez skarżących wznowienia postępowania w sprawie.
Z przedstawionych względów, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, którzy wskazują, że okres pandemii COVID-19 uniemożliwił im przedłożenie dowodów na poparcie zgłaszanej przesłanki wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy sygnalizowane przez nich okoliczności nie stanowią ustawowych przyczyn wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., argumenty te nie mogły mieć bowiem żadnego znaczenia w sprawie.
Sąd stwierdza zatem, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały w sprawie przepis art. 149 § 3 k.p.a. odmawiając skarżącym wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r. o nakazie rozbiórki.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.