Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. jest czynność Prezydenta Miasta P., polegająca na odmowie zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu marki F. o nr rejestracyjnym [...].
Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł z tytułu nienależnie uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu dla opisanego samochodu. We wniosku podał, że w dniu 9 lutego 2005 r. w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy, uiścili jednorazową opłatę w wysokości 500 zł. za wydane pierwszej karty pojazdu zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1310). Wnioskodawca powołał się na wyrok TK z 17 stycznia 2006 r., U 6/04. Wyjaśnił również, że w dniu 12 kwietnia 2016 r. wniósł do Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny pozew o zapłatę 425 zł od Gminy Miasto P. tytułem nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2017 r. Sąd ten oddalił powództwo z uwagi na przedawnienie roszczenia.
W dalszej części pisma skarżący powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2003 r., I OPS 3/07, z której wynika, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu (czynności), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wyjaśnił również, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, że roszczenie o zwrot nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu, nie przedawnia się.
W odpowiedzi Prezydent Miasta P. w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r. odmówił skarżącemu zwrotu kwoty 425 zł. Organ podniósł, że opłata za kartę pojazdu była opłatą pobieraną przez starostę na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa oraz, że organ rejestrujący nie ma podstawy do zwrotu w/w opłaty, ani też swobodnego określania jej wysokości.
W dniu 11 lipca 2017 r. M. S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu marki F. o nr rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta P. podtrzymał stanowisko, że brak jest podstawy prawnej umożliwiającej mu, jako organowi samorządowemu pozytywne załatwienie wniosku.
Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. M. S. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 r. polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty dla sprowadzonego z zagranicy samochodu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności.
Zarzucił Prezydentowi Miasta P. naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. z 2002 r., Nr 18, poz. 177 ze zm.) w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04, przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego z dnia 1 stycznia 2010 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał jednocześnie, że wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za brakiem przedawnienia przedmiotowej należności, jednak możliwe w ocenie organu jest inne stanowisko. Opłata za wydanie karty pojazdu jest należnością budżetową, a do tych stosuje się przepisy Ordynacji Podatkowej przewidującej instytucję przedawnienia. Zdaniem organu przyjęcie racjonalności ustawodawcy pozwala na uznanie, że również przedmiotowa należność podlega przedawnieniu. Termin przedawnienia dla wniosku o zwrot nadpłaty może być liczony od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Zatem złożenie wniosku w 2016 i 2017 r. oznacza, że żądanie podlega przedawnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta P. odmówił skarżącemu dokonania zwrotu kwoty 425 zł, z tytułu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z jego rejestracją.
Przede wszystkim należy zauważyć, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W tej uchwale NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje toku indywidulanej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstaw do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż prawa o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 Kpa, a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.
Należy dodać, że zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy przede wszystkim wyjaśnić, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP określono w kwocie 500 zł. Ten przepis stanowił podstawę do pobrania od skarżących przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utarty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł, że niezgodność tego przepisu z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty rozporządzenie wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu.
Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawowego, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP jest możliwe kwestionowanie przez sąd rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu podustawowego, mimo braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241, wyrok NSA z 19 października 2017r., I OSK 683/17, LEX nr 2382737).
W niniejszej sprawie skarżący z wnioskiem o zwrot nadpłaty wystąpił w dniu 12 czerwca 2017 r., a więc po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisu istnieje podstawa do zastosowania "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu.
Z przedstawionych powodów zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r., przez jego nieuzasadnione zastosowanie. Można dodać, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym (por. postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07).
Sąd podziela stanowisko skarżącego co do tego, że obowiązek zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie przedawnił się. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.
W orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., zwanej dalej: u.f.p.) nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 grudnia 2012 r., I OSK 2091/12; z 12 lutego 2012 r., I OSK 818/12; z 21 marca 2012 r., I OSK 1282/12; z 17 maja 2016 r., I OSK 2970/14 wszystkie dostępne w CBOSA). Powyższe stanowisko podzielił również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12 stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie Prawo o ruchu drogowym stanowi, w rozumieniu art. 60 pkt 7 tej ustawy, środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym.
Przepisy te nie mają zatem zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Wobec tego sporna kwota nie stanowi nadpłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72). Taki charakter ma tego rodzaju należność pobrana bez podstawy prawnej po dniu 1 stycznia 2010 r.
Z przedstawionych powodów należy przyjąć, że jeżeli opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona przed dniem 1 stycznia 2010 r. (wejściem w życie ustawy o finansach publicznych), to nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia. Można dodać, że upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. Natomiast w odniesieniu do spornego żądania takich regulacji brak, co oznacza, że stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niedopuszczalne.
Skoro w niniejszej sprawie stosowna opłata została uiszczona w dniu 9 lutego 2005 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2010 r., obowiązkiem Starosty było rozstrzygnięcie sprawy w formie aktu lub czynności, a nie decyzji, co organ w niniejszej sprawie uczynił.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kwota 425 zł, uiszczona przez skarżącego za wydanie karty pojazdu powyżej należnej w wysokości 75 zł, była kwotą niezasadnie uiszczoną i powinna zostać mu zwrócona.
Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Odpowiednie zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dotyczący rozstrzygnięć jakie zapadają w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).
Z tego też względu Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.
W wykonaniu przedmiotowego wyroku Sądu, Prezydent Miasta P. będzie zobowiązany do zastosowania się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu i dokonania zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki F. o nr rejestracyjnym [...].