Uzasadnienie
W dniu [...] października 2001 r. dokonano czynności kontrolnych na działce nr ew. [...] położonej w O. przy ul. P., stanowiącej własność J. i S. C. W wyniku oględzin ustalono, że na działce tej znajduje się szambo 3-komorowe wykonane z kręgów betonowych, usytuowane w odległości 1,25 m. od granicy działki stanowiącej własność D. i Z. C. Ponadto, nie stwierdzono wywiewek w komorach szamba.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. i S. C. opracowanie ekspertyzy technicznej dotyczącej użytkowania szamba.
Po złożeniu w dniu [...] lutym 2002 r. ekspertyzy technicznej, która wykazała szereg nieprawidłowości w stanie technicznym szamba, decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. i S. C. doprowadzenie szamba do zgodności z opracowaną ekspertyzą w terminie do 30 września 2002 r.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując w uzasadnieniu na nieczytelność przedłożonej ekspertyzy, a w konsekwencji nieprecyzyjny nakaz zawarty w uchylonej decyzji.
W wyniku powyższego postanowieniem z dnia [...]czerwca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył obowiązek opracowania ekspertyzy technicznej użytkowanego szamba z określeniem robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia szamba do stanu zgodnego z prawem na działce nr ew. [...] położonej w O. przy ul. P. Po przedłożeniu ekspertyzy technicznej, z której wynika, iż szambo nie posiada szczelnego dna w dwóch komorach oraz odpowietrznika zbiornika, zaś odległość od granicy z sąsiednią działką nr [...] wynosi poniżej dwóch metrów, które to odstępstwa od warunków technicznych nie pozwalają na dalsze użytkowanie szamba, decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.
Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał J.i S. C. rozbiórkę wybudowanego szamba na działce nr [...] położonej w O. przy ul. P. W odwołaniu od powyższej decyzji S. i J. C. wskazali, że wybudowanie obiektów budowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy nie jest wystarczająca przesłanką do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Rozbiórka powinna bowiem stanowić środek ostateczny, a zatem należy w pierwszej kolejności dążyć do likwidacji ewentualnego niekorzystnego wpływu użytkowania szamba na działkę sąsiednią.
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdzeniem, iż brak jest podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi S. i J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli oni o uchylenie decyzji wydanych w I i II instancji.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż szambo zostało wybudowane przez ich ojca w końcu lat sześćdziesiątych, czego dowodem jest dokument wydany przez Urząd w [...] z dnia [...] maja 1991 r., z którego wynika, iż szambo istnieje ponad 20 lat. W konsekwencji powołane przez organy przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 1981 r. nie mogły mieć zastosowania do przedmiotowego szamba.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając w całości skargę S. i J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie nie zwróciły uwagi na ustalenia, iż sporne szambo zostało zrealizowane na przełomie lat 60 i 70 ubiegłego wieku, która to okoliczność wyklucza możliwość zastosowania wobec niego przepisów, które zostały uchwalone i weszły w życie na początku lat 80, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą lex retro non agit.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ badając ponownie sprawę winien w szczególności wykazać, czy lokalizacja szamba narusza przepisy obowiązujące w dacie jego budowy oraz ewentualnie czy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Jednocześnie organ zaznaczył, że przedmiotowa decyzja uwzględnia w całości skargę S. i J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wypełnia dyspozycję art. 54 § 3 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i Z. C. W uzasadnieniu skargi podważyli ustalenia dotyczące daty posadowienia szamba. Zwrócili uwagę, że S. i J. C. nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających czas, w którym wybudowano sporne szambo. Skarżący nie zgodzili się również z potrzebą ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, tym bardziej, że przedstawiona ekspertyza techniczna w sposób jasny wskazuje na konieczność rozebrania szamba, zaś postępowanie toczy się od 5 lat.
W odpowiedzi na skargę [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Sąd uwzględnił skargę, choć z przyczyn całkowicie odmiennych od wskazanych przez skarżących.
Zaskarżona decyzja została wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej ppsa). Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Istota tego przepisu sprowadza się do umożliwienia organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono uruchomienia mechanizmu autokontroli i doprowadzenia do stanu zgodnego z żądaniem zawartym w skardze. Wprawdzie przepis art. 54 § 3 ppsa nie określa form prawnych, w jakich powinno nastąpić uwzględnienie w całości skargi złożonej do sądu. Niemniej jednak należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie to nie może ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że skarga została uwzględniona. Właściwa i prawidłowa autokontrola organu może zostać dokonana po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów zawartych w skardze i w drodze decyzji, która powodowałaby zadośćuczynienie podstawowemu żądaniu w niej zawartemu.
W związku z tym nie będzie prawidłowe podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej, które jakkolwiek eliminowałoby z obrotu prawnego zaskarżony akt lub czynności, jednakże nie odpowiadałoby żądaniu skarżących.
Należy także stwierdzić, że określenie przez ustawodawcę możliwości podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w trybie art. 54 § 3 ppsa nie oznacza wcale, że sprawa objęta skargą stała się na nowo przedmiotem postępowania administracyjnego. Z tego względu nie jest możliwe skorzystanie przez organ orzekający w powyższym trybie z możliwości zawartych w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Innymi słowy, organ wydając decyzję w trybie art. 54 § 3 ppsa nie może przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu.
W orzecznictwie powstałym zarówno na tle art. 54 § 3 ppsa, jak i analogicznego do tego przepisu art. 38 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), wielokrotnie podkreślano, że o ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do sądu, który staje się gospodarzem skargi, a ewentualny powrót do możliwości autokontroli organu w trybie art. 138 § 2 kpa jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt V SA 7/01 publ. LEX nr 109316, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1697/04 publ. LEX nr 190716, wyrok NSA w Warszawie z 27 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 215/02 publ. LEX nr 159489, wyrok NSA w Warszawie sygn. akt V SA 3965/00 publ. LEX nr 109310).
W związku z powyższym, przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł – stosując tryb określony w art. 54 § 3 ppsa –jedynie w całości uwzględnić skargę S. i J. C. i wydać rozstrzygnięcie, które mogłoby niweczyć powstały w sprawie spór, czyli doprowadzić do sytuacji, w której sporne szambo nie zostanie rozebrane, a skarżący będą mogli bez przeszkód nadal z niego korzystać. W konsekwencji w rozstrzyganej sprawie zadośćuczynienie skargi, odpowiednie do interesu prawnego skarżących oznaczałoby nie tylko uchylenie wydanych w I i II instancji decyzji nakazujących rozbiórkę szamba ale także orzeczenie co do istoty w decyzji korzystnej dla skarżących lub umorzenie postępowania. Dopiero takie rozstrzygnięcie stanowiłoby uwzględnienie skargi w całości. Z całą pewnością nie jest natomiast możliwe wydanie decyzji, która na nowo otwiera postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego i tym samym nowy tok instancji.
Takie działanie pozostaje bowiem w sprzeczności nie tylko z cezurą postępowań, jaka powstaje w momencie przekazania skargi do Sądu, ale także pozbawia strony zewnętrznej, sądowej kontroli cofając sprawę niejako do punktu wyjścia i uruchamiając nowy tok instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją zaskarżoną przez stronę do sądu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 3937/00 publ. LEX nr 109314). Ponadto, trudno w rozstrzyganej sprawie twierdzić, że decyzja uwzględnia skargę w całości, gdyż powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego nie musi wcale oznaczać korzystnego zakończenia tego postępowania dla skarżących. Potwierdza to zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, mającego dopiero określić zgodność spornego urządzenia z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy oraz ewentualne niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia jakie to urządzenie powoduje.
Reasumując, w ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. - nie uwzględnił w całości skargi S. i J. C. i w sposób rażący naruszył instytucję przewidzianą w art. 54 § 3 ppsa.
Jednocześnie należy podnieść, że orzeczenie Sądu o rażącej wadliwości zaskarżonej decyzji nie przesądza o meritum sprawy, czyli kwestii możliwości dalszego użytkowania przez S. i J. C. szamba usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w O. przy ul. P., ani o braku możliwości zastosowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego trybu autokontroli określonego w art. 54 § 3 ppsa. Wydany wyrok oznacza, że została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja będąca przedmiotem skargi D. i Z. C., w wyniku czego aktualna staje się decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]września 2005 r. nr [...] oraz skarga S. i J. C. z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie mógł zatem ponownie rozważyć ewentualne zastosowanie trybu określonego w art. 54 § 3 ppsa, z zachowaniem wszakże katalogu możliwych w tym trybie rozstrzygnięć konsumujących w całości skargę.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zakresie, w jakim zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.