Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290), po rozpatrzeniu odwołania P. G. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] nakazującą P. G. rozbiórkę drewnianego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...], gm. [...] oraz uporządkowanie terenu we wskazanych terminach.
Organ wskazał, że kontrola przeprowadzona 2 kwietnia 2013r. wykazała, iż drewniany budynek mieszkalny na ww. działce znajduje się w złym stanie technicznym. Stan fundamentów, ścian konstrukcyjnych i działowych oceniono jako dostateczny. Stan izolacji poziomych, konstrukcji i pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg oceniono jako zły. Stwierdzono częściowe zarwanie dachu oraz stropu drewnianego, elementy budynku butwieją z powodu zalewania opadami atmosferycznymi. W trakcie kontroli ustalono, że nie występuje bezpośrednie zagrożenie katastrofą budowlaną. Budynek powstał w latach 30-tych XX wieku, jest nieużytkowany od około 2000r.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] organ I instancji nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku w zakresie opłacalności jego remontu, w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia. W dniu 28 czerwca 2013r. zobowiązany złożył ekspertyzę mgr inż. M. T., z której wynika, że budynek nadaje się do generalnego remontu. Pismem z dnia 29 lipca 2014r. wezwano P. G. do złożenia dokumentacji spełniającej wymogi określone w postanowieniu nr 116/13 co do opłacalności remontu obiektu.
W dniu 8 marca 2016r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której właściciel wyraził zamiar wykonania remontu z przystosowaniem budynku do obecnych przepisów, w technologii lekkiej drewnianej zgodnie z ekspertyzą.
W świetle ww. ustaleń organ powiatowy wydał ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2016r., przyjmując - jak wskazuje ekspert – że wykonanie generalnego remontu w tym częściowo nowych fundamentów, wykracza poza art. 66 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, postulowana przez właściciela odbudowa obiektu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...], etap I - uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013r., bowiem budynek narusza nieprzekraczalną linię zabudowy.
Obiekt wymaga zatem odbudowy, co nie mieści się w art. 66 ww. ustawy, a właściciel nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji na odbudowę.
Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Podkreślił ponadto, że w ekspertyzie technicznej z maja 2013r mgr inż. M. T. (upr. bud. nr [...]) stwierdził, że "Z uwagi na zły stan techniczny obiektu, braki i uszkodzenia elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych należy przeprowadzić generalny remont z zachowaniem wymiarów i architektury". (...) "Elementy ścian, stropu, więźby dachowej należy wymienić ze względu na zły stan techniczny".
Następnie wskazał, że podczas oględzin w dniu 19 stycznia 2016r. ustalono, iż stan techniczny budynku w stosunku do ustaleń z dnia 2 kwietnia 2013r. nie uległ widocznym zmianom. Stwierdzono także zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w postaci spadających elementów stropu i dachu (pojedyncze deski).
Zdaniem organu zastosowanie w tej sprawie znajdował art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Obiekt jest w złym stanie technicznym, co potwierdzają czynności kontrolne i zagraża bezpieczeństwu ludzi i mieniu. Ponadto, w ww. ekspertyzie jej autor wskazał, że "Remont budynku polegał będzie na otworzeniu stanu pierwotnego z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym i wprowadzeniu nowych rozwiązań, wymianie elementów drewnianych i zastosowaniu nowoczesnych technologii w izolacjach szczególnie termicznych ław fundamentowych, ścian, stropu, wymianie stolarki okiennej na PCV lub drewnianą nowej generacji, doprowadzenie do standardu powszechnie aktualnie stosowanego w budownictwie".
W ocenie organu wojewódzkiego wykonanie generalnego remontu, na który wskazano w ekspertyzie, przekroczy zakres art. 66 Prawa budowlanego. Roboty wypełniałyby bowiem znamiona odbudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego, a niedopuszczalnym jest aby decyzja wydana w ww. trybie prowadziła w konsekwencji do wydania nakazu wykonania nowej inwestycji.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie remontu i odbudowy. Przy remoncie najczęściej następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi i z reguły nie dotyczy wszystkich elementów. Odbudowa zaś to z reguły otworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót jest nowy obiekt z elementami wykorzystanymi z poprzedniego obiektu. Zatem jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym zniszczonym obiekcie, to inwestor dokonuje nie remontu, lecz odbudowy.
Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie P. G. zadeklarował chęć odbudowy budynku według zaleceń ekspertyzy technicznej z maja 2013r., ale nie ma to wpływu na postępowanie w zakresie nadzoru budowlanego, gdyż zakres koniecznych do wykonania prac jest zbyt szeroki, aby nałożyć obowiązki w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że procedura wskazana ww. przepisie nie może zastępować procedury uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (w tym odbudowę). Dodatkowo zauważył, że w piśmie z 6 lutego 2016r. M. T. uzasadniając nieobecność na rozprawie wskazał, że "Budynek był w bardzo złym stanie technicznym".
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że stan techniczny obiektu jest zły, stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia, zatem należy nakazać jego rozbiórkę w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożył P. G. i wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie:
- 1. art. 66 Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie: stwierdzenie, iż zakres koniecznych do wykonania prac jest zbyt szeroki, aby nałożyć obowiązki w trybie art. 66 Prawa budowlanego - podkreślenie, iż stan techniczny budynku stwierdzony podczas oględzin w dniu 19 stycznia 2016r. w stosunku do ustaleń z dnia 2 kwietnia 2013 r. nie uległ widocznym zmianom (podczas z oględzin z dnia 2 kwietnia 2013r. wynika, że zagrożenie katastrofą budowlaną nie występuje), przy jednoczesnym podtrzymaniu decyzji o rozbiórce obiektu powołując się na fakt, iż podczas oględzin z dnia 19 stycznia 2016 r. stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w postaci spadających elementów stropu i dachu (pojedyncze deski). Zdaniem skarżącego spadające pojedyncze deski nie stanowią katastrofy budowlanej, a występowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i nieodpowiedni stan techniczny obiektu, to przesłanki do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a nie rozbiórki, jeżeli obiekt nadaje się do remontu lub odbudowy;
- 2. art. 67 Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i nakazanie rozbiórki pomimo, iż budynek nadaje się do remontu lub odbudowy;
- 3. art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zastąpienie dowodu bezpośredniego (zeznań mgr inż. M. T.) dowodem pośrednim (pismo mgr inż. M. T.), mimo że skorzystanie z dowodu bezpośredniego nie było niemożliwe oraz przez przekroczenie zakresu swobodnej oceny dowodów.
Zdaniem skarżącego trudno zrozumieć dlaczego organ dał wiarę informacjom co do stanu technicznego obiektu zawartym w piśmie usprawiedliwiającym nieobecność mgr inż. M. T. na rozprawie administracyjnej, a nie rzetelnie sporządzonej ekspertyzie w maju 2013r. Skarżący podkreślił, że w ekspertyzie tej stwierdzono, iż należy przeprowadzić generalny remont z zachowaniem wymiarów i architektury oraz, że opłacalność remontu może tylko określić ten kto będzie go finansował, a więc właściciel budynku, inwestor. Nie zalecano rozbiórki. Zdaniem skarżącego zastąpienie bezpośrednich zeznań świadka pismem będącym usprawiedliwieniem nieobecności w sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodu bezpośredniego nie było niemożliwe stanowi naruszenie przepisów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. nakazującą P. G., w trybie art. 67 Prawa budowlanego, rozbiórkę drewnianego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] i uporządkowanie terenu w zakreślonych terminach.
Na wstępie wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 67 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż przed wydaniem decyzji nakazującej, w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami Prawa budowlanego i innych odpowiednich regulacji. Szczegółowe przepisy w tej materii zawierają akty prawne rangi podustawowej wydane na podstawie art. 72 Prawo budowlane, m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Na mocy § 3 tego rozporządzenia organ nadzoru budowlanego - przed wydaniem decyzji o rozbiórce - jest zobligowany do ustalenia przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wyremontowania, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, do dokonania oględzin i oceny stanu technicznego (włącznie ze sporządzeniem ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego) oraz do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Brzmienie tego przepisu wskazuje zatem wprost, iż decyzja o nakazie rozbiórki może być wydana dopiero w sytuacji, gdy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie zamierza podjąć się jego remontu, odbudowy lub wykończenia, pomimo istnienia możliwości technicznych w tym zakresie. W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, nakazując usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie. Dopiero brak wypełnienia tego obowiązku, przy równoczesnym spełnieniu przesłanek z art. 67 ustawy Prawo budowlane, uzasadnia podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. We wszystkich wyżej wymienionych przypadkach organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na podstawie przepisów rozdziału V działu II k.p.a. bez względu na to, czy w danej sytuacji faktycznej zostały spełnione przesłanki art. 89 k.p.a. (zob. S. Szuster w: Z. Cieślik, S. Szuster, Komentarz do art. 67 ustawy Prawo budowlane, system informacji prawnej LEX/el., 2003; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 515/08, LEX nr 558403).
W rozpatrywanej sprawie, organ powiatowy stwierdził, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy, że wobec konieczności przeprowadzenia generalnego remontu budynku wraz z częściową wymianą fundamentów, jak wskazano w ekspertyzie z maja 2013r., nie jest możliwe nałożenie obowiązków, na podstawie art. 66 cyt. ustawy. Organ II instancji dodał, że procedura wynikająca z art. 66 Prawa budowlanego nie może zastępować procedury uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stanowisko to jest chybione.
Uszło bowiem uwadze organów obu instancji, że w przytoczonym wyżej art. 67 cyt. ustawy ustawodawca jednoznacznie wskazał na obowiązek wydania decyzji o rozbiórce, jednak wyłącznie pod warunkiem, że obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Dopuścił zatem możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego zarówno poprzez wykonanie remontu, a nawet odbudowy.
W powyższym kontekście należy zatem zauważyć, że inwestor wyraził wolę remontu budynku na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 8 marca 2016r.,a w ekspertyzie technicznej z maja 2013r. złożonej do akt sprawy, jej autor wskazał na konieczność przeprowadzenia generalnego remontu. Nawet jeśli, jak podnosił organ w zaskarżonej decyzji, roboty budowlane odpowiadałyby definicji odbudowy, to i tak w świetle treści art. 67 Prawa budowlanego ten rodzaj robót budowlanych został objęty jego dyspozycją, a to oznacza, że wadliwy stan techniczny obiektu może i powinien być usunięty w trybie przepisów art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.
Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją, że ewentualna odbudowa budynku będzie niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...], etap I (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013r.) z uwagi na naruszenie przez budynek nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli obiekt w tej lokalizacji został wzniesiony na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] lutego 1998r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, a zatem na długo przed podjęciem ww. uchwały. Z tego samego względu nie można było podzielić stanowiska, iż procedura, o której mowa w art. 66 Prawa budowlanego nie może zastępować procedury uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 250 ppsa