Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia Z. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nałożenia na Z. R. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...]czerwca 2012 r., nakazującą dokonanie rozbiórki wiaty o wymiarach rzutu 7,97 m x 4,51 m, znajdującej się na działce nr ew. [...]obr. [...]w miejscowości [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w związku z niewykonaniem przez Z. R. obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...]sierpnia 2012 r. do Z. R. zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania ww. obowiązku. Upomnienie doręczono w dniu [...]sierpnia 2012 r. W dniu [...]października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanemu w dniu [...]października 2012 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. W toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. R. postanowieniem nr [...]z dnia [...] marca 2013 r. odmówił zawieszenia niniejszego postępowania egzekucyjnego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Następnie w dniu [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie w przedmiocie nałożenia na Z. R. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł.
W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy zasadnie zastosował w niniejszej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej kwotę.
Skargę na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...]złożył Z. R.. Skarżący podniósł, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest przedwczesne, bowiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona skarga na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w dniu [...]października 2012 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r.
Z. R. zarzucił niepodjęcie przez organ egzekucyjny wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że na etapie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...]czerwca 2012 r. nie przeprowadzono postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, zgodnie z jego podstawowymi dyrektywami. Organ egzekucyjny miał możliwość "naprawienia" uchybień w trakcie postępowania egzekucyjnego, jednak tego nie uczynił.
W skardze podniesiono też zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżący podniósł, że organ egzekucyjny nie wyjaśnił, dlaczego uznał za właściwe nałożenie na niego grzywny w wysokości 5.000 złotych. Wskazał, że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania mającego na celu poczynienie niezbędnych ustaleń, w tym dotyczących sytuacji majątkowej skarżącego, które uzasadniałyby nałożenie grzywny w takiej, a nie innej, wysokości. Zdaniem skarżącego ustalenie grzywny w celu przymuszenia na poziomie połowy maksymalnej ustawowej wysokości stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego i jest nieproporcjonalne do nałożonego na niego obowiązku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), zwanej dalej ustawą.
Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]obowiązku rozbiórki wiaty o wymiarach 7,97 x 4,51 m, położonej na działce nr ew. [...]w miejscowości [...]. Niewykonanie obowiązku przez Z. R. stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. I tak w dniu [...]sierpnia 2012 r. doręczno skarżącemu upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Następnie w dniu [...]października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystawił tytuł wykonawczy, który doręczono zobowiązanemu w dniu [...]października 2012 r.
Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.
Stosownie do art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym (§ 2).
Dokonując wyboru środka egzekucyjnego właściwego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
W niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. Podkreślić trzeba, że w przypadku zastosowania wykonania zastępczego zobowiązany zostaje obciążony pełnymi kosztami tego wykonania, zgodnie z art. 127 i art. 133 § 1 ustawy. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie musi natomiast powodować powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów.
Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być, na wniosek zobowiązanego, w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. To od strony zobowiązanej zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Zauważyć jednocześnie trzeba, że koszty wykonania zastępczego mogą być dużo wyższe od kosztów, jakie poniósłby zobowiązany, gdyby sam wykonał nałożone obowiązki. Zobowiązany, pomimo przewidzianych w art. 132 ustawy uprawnień, ma mniejsze możliwości decydowania co do kosztów rozbiórki, sposobu jej prowadzenia, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy rozbiórce zleconej bądź wykonanej własnym staraniem.
W ocenie Sądu prawidłowo została też określona wysokość nałożonej grzywny. Podkreślić trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego i zastosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym). Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna być więc nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Powinna ona być na tyle wysoka, aby nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2011 r. II OSK 1822/10 LEX nr 1152062, z dnia 26 lipca 2012 r. II OSK 813/11 LEX nr 1252196, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 443/11 LEX nr 1252072, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r. II SA/Gd 36/12 LEX nr 1138385, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2012 r. II SA/Po 841/11 LEX nr 1138753).
Zauważyć jednocześnie trzeba, że w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (a z takim obowiązkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie), grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy). Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Podkreślić jednocześnie trzeba, że, wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze, organ nie ma obowiązku ustalania sytuacji majątkowej zobowiązanego i uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny jego możliwościami finansowymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1148/04 LEX nr 164945, z dnia 1 czerwca 2005 r. OSK 1140/04 LEX nr 186665, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 443/11 LEX nr 1252072, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. VII SA/Wa 1807/11 LEX nr 1155919).
Przypomnieć należy, że skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może bowiem zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Zarzuty wskazujące na zastosowanie środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego i nałożenie grzywny w nadmiernej wysokości nie są zatem zasadne.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut przedwczesnego wydania zaskarżonego postanowienia. Zauważyć trzeba, że fakt zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2013 r. wydanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie stanowił przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Takiej przeszkody nie stanowiło również złożenie przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], nakładającą na niego nakaz rozbiórki wiaty. Dopóki decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, podlega ona egzekucji.
Prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie mogą też podważyć zarzuty kierowane w stosunku do ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., wskazujące, że została wydana bez dostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ewentualna wadliwość decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 29 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 czerwca 2011 r. II OSK 946/10 LEX nr 1083713, z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 495/11 LEX nr 1217441, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. II SA/Gd 643/12 LEX nr 1235475).
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...]oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2013 r. są zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzeczono jak w sentencji.